Sentenza n. 710/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Bergamo aveva selezionato due operatori autorizzabili allo svolgimento di un servizio privato di mobilità in sharing con monopattini elettrici, in un contesto di contingentamento dei titoli abilitativi. Le imprese classificate terza, quarta e quinta avevano chiesto l’accesso alle offerte dei concorrenti meglio classificati, dichiarando di voler verificare la legittimità della procedura e valutare eventuali iniziative giurisdizionali. La ricorrente si era opposta all’ostensione della propria offerta, deducendo l’esistenza di segreti tecnici e commerciali, riguardanti in particolare l’esperienza maturata, i fornitori e partner, l’infrastruttura tecnologica, i sistemi di gestione, le soluzioni software e i componenti dei monopattini. Aveva inoltre contestato la sussistenza di un interesse concreto all’accesso e lamentato che il Comune non avesse adeguatamente considerato la successiva richiesta di un oscuramento più limitato. Con il ricorso ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti comunali, l’accertamento del diritto a sottrarre all’accesso le parti oscurate e la condanna del Comune ad astenersi dall’ostensione integrale o, in subordine, a riesaminare le istanze con adeguata istruttoria e motivazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente qualificato la procedura non come gara per l’affidamento di un appalto o di una concessione di servizio pubblico, ma come selezione di operatori privati cui rilasciare titoli abilitativi contingentati per un’attività imprenditoriale liberalizzata. Ne consegue l’inapplicabilità della disciplina speciale sull’accesso agli atti delle procedure di affidamento prevista dall’art. 35 d.lgs. 36/2023 e l’applicazione della disciplina generale degli artt. 22 ss. l. 241/1990. Le imprese richiedenti, tutte partecipanti alla procedura e non collocate in posizione utile, avevano un interesse difensivo concreto e attuale: la conoscenza integrale delle offerte era necessaria per verificare le valutazioni della commissione e decidere se impugnare l’esito. Tale necessità difensiva prevale sulle esigenze di riservatezza industriale e commerciale ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990. Il TAR ha ritenuto sufficiente anche l’interesse dell’impresa quarta classificata che aveva chiesto soltanto le offerte delle prime due, potendo essa valutare successivamente se chiedere l’accesso all’offerta della terza classificata. È stata quindi ritenuta irrilevante la mancata valutazione, da parte del Comune, della successiva richiesta di oscuramenti più ridotti, poiché eventuali segreti tecnici e commerciali non avrebbero comunque potuto prevalere sull’accesso difensivo. In via ulteriore, il Collegio ha escluso che la ricorrente avesse rigorosamente dimostrato l’esistenza di segreti commerciali ai sensi dell’art. 98 d.lgs. 30/2005: l’esperienza pregressa e l’infrastruttura tecnologica erano state allegate genericamente; i nominativi di fornitori e partner non risultavano di per sé segreti; la registrazione di software presso la SIAE e la privativa industriale non dimostrano la segretezza; per i componenti dei monopattini non erano state provate misure ragionevoli di protezione. La ricorrente è stata condannata a rifondere al Comune 3.000 euro di spese, oltre rimborso forfettario del 15%.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 59/2010

  Il contingentamento dei titoli abilitativi può giustificare una procedura selettiva per limitare il numero degli operatori privati autorizzabili, senza trasformare l’attività in affidamento di un appalto o di una concessione di servizio pubblico.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Le attività di servizi rivolte al pubblico possono essere assoggettate a previa autorizzazione quando ricorrano ragioni imperative di interesse generale, quali la sicurezza della circolazione e la tutela degli utenti.

• art. 22, comma 1, lett. c, l. 241/1990

  controinteressati “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”

  Le imprese titolari delle offerte sono controinteressate perché l’accesso può incidere sui loro interessi di riservatezza.

• art. 24, comma 6, lett. d, l. 241/1990

  La disciplina regolamentare può sottrarre all’accesso documenti riguardanti interessi di riservatezza industriale e commerciale, ma tale tutela opera nel quadro del bilanciamento con l’accesso difensivo.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

  Quando la conoscenza integrale del documento è necessaria per valutare e predisporre la tutela giurisdizionale, l’accesso difensivo prevale sulle esigenze di riservatezza industriale e commerciale.

• art. 98, comma 1, d.lgs. 30/2005

  Per segreti commerciali si intendono le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali, comprese quelle commerciali, soggette al legittimo controllo del detentore, ove tali informazioni: a) siano segrete [...] b) abbiano valore economico in quanto segrete; c) siano sottoposte [...] a misure da ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle segrete.

  La tutela del segreto commerciale richiede la prova cumulativa della non notorietà o non accessibilità, del valore economico derivante dalla segretezza e dell’adozione di misure ragionevoli per preservarla.

• art. 51 d.lgs. 30/2005

  in modo sufficientemente chiaro e completo perché ogni persona esperta del ramo possa attuarla

  La descrizione dell’invenzione nella domanda di brevetto rende conoscibile il contenuto della privativa e, di per sé, non dimostra la permanenza della segretezza.

• art. 116 c.p.a.

  Il termine di trenta giorni per l’impugnazione dell’atto di accesso giustifica il differimento temporaneo dell’ostensione, ma non incide sulla fondatezza sostanziale del diritto di accesso riconosciuto.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa costituisce il fondamento costituzionale dell’accesso difensivo.

Massime di principio

• Quando una procedura comunale seleziona operatori privati cui rilasciare titoli abilitativi contingentati per un’attività non assunta dall’amministrazione come servizio pubblico, la procedura non costituisce affidamento di appalto o concessione e non è soggetta alla disciplina speciale dell’accesso prevista per i contratti pubblici; si applicano invece gli artt. 22 ss. l. 241/1990.
• Nell’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. 241/1990, il partecipante a una procedura competitiva che non abbia conseguito una posizione utile dimostra la necessità dell’accesso alle offerte dei concorrenti quando intenda verificare la legittimità delle valutazioni e valutare l’impugnazione dell’esito; non è necessario che abbia già formulato specifici motivi di ricorso, purché sussista un collegamento concreto tra la situazione giuridica da tutelare e i documenti richiesti.
• La necessità difensiva di conoscere integralmente l’offerta di un concorrente può prevalere sulle esigenze di riservatezza industriale e commerciale, anche quando il controinteressato deduca l’esistenza di segreti tecnici o commerciali; in tal caso, l’oscuramento non è dovuto se impedirebbe la verifica delle valutazioni poste a fondamento della procedura.
• La qualifica di un’informazione come segreto commerciale richiede l’individuazione specifica dell’informazione, la sua non notorietà o non facile accessibilità, il valore economico derivante dalla segretezza e l’adozione di misure ragionevoli per mantenerla riservata; la generica invocazione del know-how, dell’esperienza aziendale o dell’originalità dell’offerta non è sufficiente.
• La titolarità di diritti d’autore o di privative industriali non dimostra, di per sé, la segretezza delle informazioni contenute nell’offerta: la protezione autorale non coincide con la segretezza e la brevettazione presuppone la divulgazione dell’invenzione secondo modalità idonee a consentirne l’attuazione agli esperti del settore.
• L’impresa che si oppone all’accesso deve fornire una prova rigorosa e specifica dei segreti tecnici e commerciali; non è sufficiente una prova presuntiva fondata sulla particolare complessità, innovatività o struttura della procedura, salvo che gli elementi concreti della fattispecie dimostrino comunque tutti i requisiti del segreto commerciale.

Come è indicizzato