Sentenza n. 9677/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, dopo avere ricevuto dall'azienda ospedaliera una proposta transattiva di 13.675 euro per la definizione della pretesa risarcitoria connessa a un intervento di colecistectomia, aveva chiesto di conoscere gli atti posti a fondamento della proposta. L'amministrazione aveva osteso parte della documentazione, ma aveva oscurato le conclusioni del parere medico-legale, qualificandole come atto interno riservato suscettibile di essere utilizzato in un eventuale giudizio. Il TAR aveva ritenuto legittimo il diniego, ravvisando nelle conclusioni possibili valutazioni strategico-difensive. In appello la ricorrente ha dedotto che il documento contenesse valutazioni esclusivamente medico-legali, formulate dall'organo tecnico competente, e non valutazioni strategiche o difensive; ha inoltre invocato la prevalenza del proprio interesse alla conoscenza dell'atto per valutare consapevolmente l'accettazione della proposta transattiva. Il Consiglio di Stato ha rilevato anche che l'oscuramento aveva riguardato pressoché l'intero contenuto del documento e che l'appello non individuava ulteriori documenti non esibiti rispetto a quelli già indicati nel ricorso introduttivo.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ricondotto la controversia alla delimitazione della nozione di documento amministrativo ostensibile e alla distinzione tra attività amministrativa e attività difensiva dell'amministrazione. L'attività istruttoria e decisionale diretta alla definizione transattiva di una controversia incide sull'impiego di risorse pubbliche e conserva, in linea di principio, un collegamento con il pubblico interesse. L'esclusione dall'accesso ha tuttavia carattere eccezionale e deve essere accertata rigorosamente. Le valutazioni medico-legali formulate dall'organo tecnico dell'amministrazione nell'esercizio della propria competenza, riguardanti tra l'altro il nesso causale, l'incidenza invalidante e la quantificazione del danno, sono ostensibili quando servono a ricostruire e qualificare tecnicamente la vicenda e a consentire al privato di valutare la proposta transattiva. Non è sufficiente che tali valutazioni possano essere utilizzate per una futura strategia difensiva: per sottrarle all'accesso occorre che siano state elaborate in diretta e immediata funzione della strategia difensiva da assumere in un giudizio già instaurando o concretamente configurato, e non soltanto ai fini della decisione sulla definizione extragiudiziale della controversia. L'amministrazione dovrà pertanto esibire integralmente il parere medico-legale, oscurando soltanto le parti delle conclusioni che contengano effettive valutazioni legali o difensive finalizzate al futuro contenzioso civile. Eventuali omissioni o stralci dovranno essere accompagnati dall'attestazione del responsabile del procedimento circa la natura effettivamente difensiva delle parti oscurate. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale

  La nozione di documento amministrativo ostensibile comprende gli atti detenuti dalla pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse; l'attività istruttoria e decisionale finalizzata alla composizione transattiva di una controversia rientra in tale ambito, anche per l'incidenza sull'impiego di risorse pubbliche.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  L'accesso documentale attua i principi di pubblicità e trasparenza dell'attività amministrativa; le deroghe devono essere interpretate e applicate rigorosamente.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa dell'amministrazione, al pari di quello di ogni altro soggetto, può giustificare l'oscuramento delle sole parti del documento effettivamente elaborate in funzione del contenzioso instaurando.

• art. 116 c.p.a.

  Il ricorso contro il diniego o il differimento dell'accesso documentale costituisce il rimedio processuale utilizzato nel giudizio di primo grado.

Massime di principio

• Nell'accesso documentale, un atto è ostensibile quando è detenuto dalla pubblica amministrazione e concerne un'attività di pubblico interesse; rientra in tale ambito anche la documentazione istruttoria e decisionale predisposta per valutare o formulare una proposta transattiva, poiché essa incide sull'impiego di risorse pubbliche.
• La sottrazione all'accesso per esigenze difensive costituisce un'eccezione e deve essere dimostrata in modo rigoroso, sulla base di elementi oggettivi e verificabili; non è sufficiente un oscuramento esteso o generico che impedisca all'interessato e al giudice di controllare l'effettiva sussistenza della deroga.
• Le valutazioni medico-legali formulate da organi tecnici dell'amministrazione nell'esercizio della loro competenza, comprese quelle relative al nesso causale, all'incidenza invalidante e alla quantificazione del danno, sono ostensibili quando sono funzionali all'istruttoria e alla definizione extragiudiziale della controversia.
• La mera potenziale utilizzabilità di un documento nella futura difesa in giudizio non ne giustifica la sottrazione all'accesso; l'esclusione è legittima soltanto per le parti formulate in diretta e immediata funzione della strategia difensiva da assumere in un contenzioso instaurando, distinto dalle valutazioni tecnico-mediche poste a base della proposta transattiva.
• Quando soltanto alcune parti di un documento presentano effettiva natura difensiva, l'amministrazione deve consentire l'accesso alle restanti parti e può oscurare o stralciare esclusivamente quelle riservate, attestando specificamente, tramite il responsabile del procedimento, la loro concreta funzione difensiva.

Come è indicizzato