Tribunale, Ordinanza T-17/26

Misure cautelari in appalto pubblico: rigetto dell’istanza per difetto di urgenza proposta dall’unico offerente contro il diniego di aggiudicazione dell’EEAS

La pronuncia riguarda un procedimento cautelare ai sensi degli articoli 278 e 279 TFUE, proposto dinanzi al Presidente del Tribunale nell’ambito di una controversia in materia di appalti pubblici dell’EEAS. L’istanza mirava alla sospensione della decisione di non aggiudicare il contratto e a ulteriori misure volte a impedire una nuova procedura avente il medesimo oggetto.

Fatti e svolgimento della procedura principale

L’EEAS aveva indetto una procedura negoziata senza previa pubblicazione, con riferimento EEAS/2025/NP/0073, nella quale Indra Sistemas era l’unico operatore invitato. Dopo due tornate negoziali, la società aveva presentato un’offerta finale, ritenuta non conforme a determinati requisiti tecnici minimi. Con lettera del 30 ottobre 2025 l’EEAS aveva comunicato il rigetto dell’offerta; a seguito di contestazione dell’offerente e di una nuova verifica, il 23 dicembre 2025 l’EEAS aveva confermato il giudizio di irregolarità dell’offerta, impedendo la prosecuzione della procedura.

Indra aveva quindi proposto ricorso di annullamento il 9 gennaio 2026 e, separatamente, domanda di provvedimenti provvisori il 17 marzo 2026. Con tale domanda chiedeva:

• la sospensione dell’esecuzione della decisione di non aggiudicazione;
• l’ordine all’EEAS di non avviare una nuova procedura con lo stesso oggetto, né di suddividere il contratto in più procedure minori;
• la condanna alle spese.

Quadro normativo rilevante

Il Presidente del Tribunale richiama in particolare:

• gli articoli 278 e 279 TFUE, letti in combinato con l’articolo 256, paragrafo 1, TFUE;
• l’articolo 156 del regolamento di procedura del Tribunale, che disciplina il contenuto dell’istanza cautelare;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, richiamato dalla ricorrente in tema di tutela giurisdizionale effettiva;
• il regolamento (UE, Euratom) 2024/2509, in particolare la disposizione richiamata dal Tribunale per qualificare la procedura negoziata senza previa pubblicazione.

Criteri per la concessione delle misure provvisorie

Il Tribunale ricorda che le misure cautelari presuppongono cumulativamente:

• la sussistenza, prima facie, di elementi di fatto e di diritto idonei a giustificarle;
• l’urgenza, intesa come necessità di evitare un danno grave e irreparabile prima della decisione nel merito.

È inoltre possibile procedere, se del caso, al bilanciamento degli interessi. Tuttavia, se anche una sola delle condizioni cumulative manca, l’istanza deve essere respinta.

Valutazione dell’asserita attenuazione del requisito di urgenza negli appalti pubblici

La ricorrente sosteneva di poter beneficiare del regime più favorevole elaborato dalla giurisprudenza in materia di appalti pubblici, richiamando il principio secondo cui l’effettiva tutela giurisdizionale degli offerenti richiede che essi possano chiedere misure provvisorie prima della stipula del contratto.

Il Tribunale respinge tale impostazione. Osserva che il caso si distingue nettamente dalla situazione dell’offerente sconfitto in una gara con più partecipanti e con aggiudicazione a un terzo. Qui, invece:

• la procedura era negoziata senza previa pubblicazione;
• Indra era l’unico operatore invitato;
• non vi era alcun aggiudicatario diverso da essa;
• non era stato concluso alcun contratto.

Di conseguenza, la nozione di "offerente non aggiudicatario" della giurisprudenza citata dalla ricorrente presuppone la presenza di più offerenti e l’aggiudicazione a un altro soggetto. Il Tribunale esclude dunque che la ricorrente possa invocare la riduzione del requisito dell’urgenza propria degli appalti pubblici nei casi di possibile conclusione del contratto con un altro concorrente.

Parimenti, il Tribunale rigetta l’argomento secondo cui la tutela effettiva imporrebbe misure cautelari anche per evitare che l’amministrazione aggiudicatrice annulli la procedura e ne avvii una nuova con oggetto sostanzialmente identico. In assenza di un principio generale che garantisca all’offerente non aggiudicatario il diritto a misure provvisorie oltre la fase precontrattuale, tale rischio rimane ipotetico; inoltre, nulla dimostrava che l’EEAS avrebbe effettivamente adottato tali iniziative.

Esame del danno grave e irreparabile allegato

Non potendo beneficiare del regime attenuato, la ricorrente doveva provare in modo specifico e documentato un danno grave e irreparabile.

Il Tribunale analizza tre gruppi di allegazioni.

1. Pregiudizio economico

Indra sosteneva che il valore del contratto, stimato in EUR 77 800 000, fosse di per sé significativo e pari a circa il 4,9% del fatturato annuo del gruppo Indra, oltre a rappresentare un’opportunità eccezionale trattandosi dell’unico offerente.

Il Tribunale osserva che:

• il semplice mancato conseguimento di un contratto è un effetto inerente al rigetto di un’offerta e non costituisce, di per sé, danno grave;
• la ricorrente non aveva dimostrato che, in caso di accettazione dell’offerta, avrebbe avuto diritto all’intero valore del contratto quadro, poiché i pagamenti dipendevano da contratti specifici successivi;
• il dato sul fatturato era sostenuto solo da un collegamento ipertestuale inserito in nota, insufficiente ai sensi dell’articolo 156, paragrafo 4, del regolamento di procedura, che richiede l’allegazione di tutte le prove e gli elementi disponibili;
• la percentuale del 4,9% era comunque calcolata sul valore totale del contratto, non dimostrato come integralmente acquisibile, e senza considerare durata ed erogazione progressiva dei pagamenti.

2. Perdita di quota di mercato

La ricorrente deduceva di operare in un mercato altamente specializzato e di rischiare una perdita di posizione difficilmente recuperabile.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui, per dimostrare un danno da perdita di quota di mercato, occorre provare l’esistenza di ostacoli strutturali o giuridici al recupero di una parte significativa di tale quota. Nel caso concreto, la ricorrente non aveva descritto il mercato rilevante, non aveva indicato la quota posseduta o quella destinata a essere perduta e non aveva prodotto alcuna prova di ostacoli di questo tipo.

3. Perdita di reputazione e rischio di uso del know-how

La ricorrente affermava inoltre che il contratto costituiva un riferimento professionale acquisito negli anni e che, in caso di avvio di una nuova procedura, le informazioni tecniche e di sicurezza già fornite potrebbero essere riutilizzate a vantaggio di concorrenti terzi.

Il Tribunale rileva che tali profili sono, nel migliore dei casi, elementi accidentali e accessori del contratto e non il suo contenuto essenziale, costituito dalla prestazione e dal corrispettivo economico. La perdita di un riferimento reputazionale non è dunque sufficiente, da sola, a fondare l’urgenza. Quanto al rischio di divulgazione o riutilizzo del know-how, la ricorrente non aveva fornito indicazioni concrete sulla gravità del danno né sulla probabilità che una futura procedura, ancora ipotetica, avrebbe effettivamente comportato la diffusione di tali informazioni.

Decisione

Poiché la ricorrente non aveva dimostrato la gravità del danno, la condizione dell’urgenza non risultava soddisfatta. Essendo le condizioni per le misure cautelari cumulative, il Tribunale ha respinto l’istanza senza esaminare il fumus boni iuris né procedere al bilanciamento degli interessi.

Le spese sono state riservate ai sensi dell’articolo 158, paragrafo 5, del regolamento di procedura.

Principi pratici per gli operatori

La pronuncia è rilevante perché chiarisce che, negli appalti pubblici UE, la tutela cautelare accelerata non si applica automaticamente quando:

• vi è un solo offerente;
• non esiste un aggiudicatario alternativo;
• la procedura non si è tradotta in una stipula contrattuale.

In tali casi, l’operatore economico deve fornire una prova rigorosa e documentata del danno grave e irreparabile, non potendo limitarsi ad allegare il valore elevato dell’appalto, la perdita di occasione commerciale o un pregiudizio reputazionale astratto.