Sentenza n. 7223/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La ESCo aveva presentato il 19 settembre 2017 una richiesta di verifica e certificazione per interventi di efficienza energetica rendicontati con metodologia standardizzata, facendo riferimento al regime del D.M. 28 dicembre 2012. Il GSE aveva preannunciato il rigetto, tra l'altro per la mancata produzione di documentazione attestante, tramite laboratorio accreditato, la qualità almeno A2 delle biomasse, e aveva poi respinto la richiesta il 13 febbraio 2018 perché non era possibile collegare i certificati di qualità delle biomasse agli interventi realizzati. In primo grado la società aveva dedotto violazione delle garanzie partecipative e dell'art. 10-bis l. 241/1990, difetto di motivazione e istruttoria; violazione dei decreti ministeriali del 28 dicembre 2012 e dell'11 gennaio 2017 e delle schede tecniche 7T e 37E; illogicità, irragionevolezza, sproporzione e travisamento dei fatti. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo legittima la richiesta documentale e non dimostrato che il pellet certificato fosse quello effettivamente utilizzato negli impianti. In appello la società ha contestato tale valutazione, sostenendo in particolare che la richiesta documentale applicava retroattivamente requisiti non previsti al momento della presentazione della RVC e che il GSE non aveva adeguatamente esaminato la documentazione integrativa trasmessa. Ha inoltre riproposto le censure relative al regime normativo applicabile e alle schede tecniche.

La decisione

L'appello è stato accolto. Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR e annullato il diniego del GSE e gli atti connessi. La richiesta era stata presentata il 19 settembre 2017, entro il periodo transitorio previsto dall'art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017 per i progetti standardizzati che avevano già raggiunto la soglia minima; la rendicontazione poteva quindi essere presentata secondo il D.M. 28 dicembre 2012. Non era legittimo fondare il diniego sull'omessa produzione di documentazione non puntualmente prevista dalla disciplina tecnica vigente al momento della richiesta, introdotta successivamente dai chiarimenti operativi del 17 marzo 2017. La richiesta del GSE, inoltre, non chiariva adeguatamente quali documenti fossero necessari né il periodo cui la verifica delle biomasse si riferisse. Poiché la società aveva trasmesso documentazione integrativa, il GSE avrebbe dovuto svolgere un supplemento istruttorio o spiegare specificamente perché quella documentazione fosse insufficiente, anche ricorrendo al soccorso istruttorio; non poteva arrestare l'istruttoria al mero rilievo formale della mancata produzione di un documento richiesto ex post. Il potere del GSE di chiedere integrazioni e verificare i requisiti è stato riconosciuto, ma il suo esercizio presuppone la previa individuazione, nella disciplina tecnica applicabile, dei documenti che il richiedente deve acquisire e conservare. Le ulteriori censure sono state assorbite. Spese del doppio grado compensate per le peculiarità del caso e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, D.M. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012.

  Per i progetti standardizzati che avevano raggiunto la soglia minima alla data di entrata in vigore del decreto, la rendicontazione poteva essere presentata entro 180 giorni secondo il regime del D.M. 28 dicembre 2012; la richiesta del 19 settembre 2017 ricadeva in tale regime transitorio.

• art. 16, ultimo comma, D.M. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  La disciplina del D.M. 11 gennaio 2017 si applica ai progetti presentati dalla sua entrata in vigore, facendo salva la disciplina transitoria del comma 1; perciò non è applicabile retroattivamente alla rendicontazione presentata nel caso in esame.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia

  Il potere di verifica non può tradursi nel diniego fondato su un onere documentale sopravvenuto, non previsto al momento della richiesta, in contrasto con i doveri di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e beneficiario.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  nella specie, sul piano sostanziale, emerge che il provvedimento impugnato è stato determinato non già da accertate violazioni o trasgressioni, da parte del beneficiario degli incentivi, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui al ridetto articolo 42, del d.lgs. n. 28/2011), bensì dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio

  Il potere di verifica e controllo del GSE riguarda l'accertamento di violazioni di prescrizioni vigenti e la verifica della veridicità delle dichiarazioni e dei documenti; non legittima il diniego basato sulla mancanza di documentazione che non era stata previamente richiesta dalla disciplina applicabile.

Massime di principio

• Nel regime transitorio dell'art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017, le rendicontazioni dei progetti standardizzati che avevano già raggiunto la soglia minima potevano essere presentate, entro i 180 giorni dall'entrata in vigore del decreto, secondo le regole del D.M. 28 dicembre 2012; la disciplina sopravvenuta non può essere applicata retroattivamente alle richieste presentate in quel periodo.
• Il GSE può svolgere verifiche e chiedere documentazione integrativa per accertare i presupposti degli incentivi, ma non può negare il beneficio esclusivamente per la mancata produzione di documenti o per l'inosservanza di obblighi documentali introdotti dopo la presentazione della richiesta, se il richiedente ha adempiuto agli obblighi allora vigenti.
• Quando il richiedente ha trasmesso documentazione integrativa, il GSE, ove la ritenga insufficiente, deve svolgere un supplemento istruttorio o indicare in modo specifico le ragioni dell'inadeguatezza; non è legittimo arrestare l'istruttoria con un rilievo meramente formale relativo a un onere documentale sopravvenuto.
• L'esercizio del potere di controllo sugli incentivi presuppone che la disciplina tecnica individui previamente il tipo di documentazione che il richiedente deve acquisire e conservare; non è ammissibile un obbligo documentale imposto ex post con effetto sorpresa.

Come è indicizzato