Sentenza n. 1594/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, già titolare di un permesso di soggiorno per protezione speciale rilasciato dalla Questura di Bari e scaduto, impugnava il diniego del Questore di Massa Carrara sostenendo, con il primo motivo, che la domanda presentata dovesse essere qualificata non come rinnovo della protezione speciale, ma come rinnovo con conversione del titolo in permesso per lavoro subordinato. Deduceva violazione e falsa applicazione dell'art. 6, comma 1-bis, del d.lgs. 286/1998, difetto di istruttoria, illogicità e carenza di motivazione, valorizzando la documentazione lavorativa e reddituale prodotta, il precedente interessamento della Questura di Bari, l'asserita ambiguità della modulistica, la barriera linguistica e l'intervento di un mediatore culturale. Sosteneva inoltre che l'amministrazione avrebbe dovuto chiarire la sua effettiva volontà e valutare i requisiti del permesso per lavoro subordinato. Con il secondo motivo, proposto in via subordinata, deduceva violazione degli artt. 32, comma 3, del d.lgs. 25/2008 e 19, commi 1 e 1.1, del d.lgs. 286/1998, anche in relazione all'art. 8 CEDU, nonché difetto di istruttoria, illogicità e carenza motivazionale. Assumeva che, ove la domanda fosse stata qualificata come richiesta di rinnovo della protezione speciale, l'amministrazione avrebbe dovuto considerare il suo radicamento sociale e lavorativo in Italia, la stabilità abitativa e lavorativa, la conoscenza della lingua, i legami familiari e il rischio di lesione della vita privata e familiare in caso di rimpatrio. Chiedeva anche l'accesso completo al fascicolo e, in via subordinata, il rilascio di un titolo di soggiorno idoneo.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il primo motivo infondato. Dagli atti risultava che la pratica presentata alla Questura di Massa era stata formalmente instaurata, istruita e definita come domanda di rinnovo o rilascio del permesso per protezione speciale: tale qualificazione emergeva dalla ricevuta, dalla modulistica sottoscritta alla presenza di un mediatore culturale, dalla relazione dell'Ufficio immigrazione e dalle successive note della Questura. La presenza di buste paga, CUD, documentazione reddituale e attestazioni lavorative non dimostrava, da sola, l'esistenza di una domanda di conversione, perché tali documenti potevano anche comprovare l'inserimento sociale e lavorativo rilevante nell'ambito della protezione speciale. Non risultava una manifestazione espressa, chiara e riconoscibile della volontà di ottenere un permesso per lavoro subordinato. L'amministrazione non è tenuta a sostituire d'ufficio il titolo richiesto con un titolo diverso né a ricostruire congetturalmente una domanda non proposta in modo puntuale; spettava invece all'interessato indicare il diverso titolo e fornire la documentazione relativa ai suoi presupposti. Il diniego era quindi coerentemente motivato con riferimento alla domanda formalmente proposta e al parere negativo della Commissione territoriale, senza necessità di esaminare i requisiti di un diverso titolo mai espressamente richiesto. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il suo contenuto sostanziale non mirava soltanto all'annullamento del provvedimento per vizi formali o procedimentali, ma all'accertamento del diritto alla protezione speciale, quale diritto soggettivo fondamentale. Le controversie sul rilascio o rinnovo del permesso per protezione speciale appartengono pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando il diniego sia formalmente adottato dal Questore. La domanda poteva essere eventualmente riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il ricorso è stato quindi in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con spese compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1-bis, d.lgs. 286/1998

  Richiamato dal ricorrente a sostegno della possibilità di conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale in permesso per lavoro subordinato; il motivo è stato ritenuto infondato perché non risultava una domanda espressa di conversione.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Non impone all'amministrazione di individuare e rilasciare d'ufficio un titolo di soggiorno diverso da quello richiesto; il diverso titolo deve essere specificamente indicato dall'interessato e documentato.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  Impone di considerare, nel procedimento instaurato, gli elementi favorevoli esistenti e formalmente rappresentati o conosciuti al momento della decisione, ma non comporta l'obbligo di attribuire un titolo diverso da quello richiesto.

• art. 32, comma 3, d.lgs. 25/2008

  Disciplina il rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale nell'ambito della procedura di protezione internazionale; la controversia sul diritto al relativo titolo appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• art. 19, commi 1 e 1.1, d.lgs. 286/1998

  Individua i presupposti sostanziali della protezione speciale; il loro accertamento, quando costituisce il bene della vita direttamente richiesto, riguarda un diritto soggettivo devoluto al giudice ordinario.

• art. 8 CEDU

  Parametro invocato dal ricorrente per fondare il diritto alla protezione speciale in ragione della vita privata e familiare; la domanda sostanziale basata su tale parametro appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, nei termini di legge.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Il TAR ha rilevato che il ricorrente non aveva dedotto autonomamente la violazione delle garanzie di comunicazione di avvio o di preavviso di rigetto.

Massime di principio

• La mera produzione di documentazione lavorativa e reddituale nel fascicolo relativo a una domanda di protezione speciale non dimostra, da sola, la volontà di chiedere la conversione del titolo in permesso per lavoro subordinato e non impone all'amministrazione di riqualificare d'ufficio la domanda.
• Il rilascio di un titolo di soggiorno diverso da quello formalmente richiesto presuppone una specifica, chiara e riconoscibile istanza dell'interessato, accompagnata dalla documentazione idonea a dimostrarne i presupposti; l'amministrazione non è tenuta a ricostruire congetturalmente una domanda diversa sulla base di elementi indiretti o equivoci.
• Il dovere dell'amministrazione di valutare gli elementi favorevoli già esistenti e conosciuti al momento della decisione opera nell'ambito del procedimento concretamente instaurato e non si traduce in un obbligo di ricercare e attribuire d'ufficio un diverso titolo di soggiorno.
• Le controversie dirette ad ottenere l'accertamento del diritto al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno per protezione speciale riguardano un diritto soggettivo fondamentale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando il diniego sia stato adottato dal Questore.
• Quando una domanda di protezione speciale è proposta davanti al giudice amministrativo non come mera censura di legittimità dell'azione amministrativa, ma come richiesta sostanziale di accertamento del diritto al titolo, il giudice amministrativo deve dichiarare il difetto di giurisdizione per quella parte, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato