Sentenza n. 5927/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, in sintesi: erronea valorizzazione del precedente annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza e mancata considerazione di una successiva relazione istruttoria comunale del 2017, ritenuta indicativa della condonabilità delle opere; difetto di motivazione e di istruttoria degli atti, anche in ragione della complessità e della stratificazione temporale degli abusi e delle diverse domande di condono; violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis l. 241/1990; illegittimità degli ordini di demolizione, anche perché adottati in pendenza di sequestro penale e senza una puntuale distinzione delle opere da ripristinare; insussistenza della lottizzazione abusiva ex art. 30 d.P.R. 380/2001; illegittimità della mancata valutazione separata delle diverse istanze di condono e della negazione di una sanatoria parziale o subordinata a interventi di mitigazione; illegittimità dell’acquisizione al patrimonio comunale, sia per il mancato decorso del termine di novanta giorni sia per l’omessa individuazione delle aree da acquisire; mancato espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio; erronea valutazione dell’onere di provare l’ultimazione dei lavori entro il termine rilevante per il condono del 1994; illegittimo diniego di esame dei progetti modificativi e di mitigazione ambientale, nonché riproposizione delle domande di accertamento dell’obbligo del Comune di riesaminare le istanze. La vicenda riguardava opere realizzate abusivamente in più fasi su un compendio immobiliare: cinque unità abitative e ulteriori ampliamenti e opere accessorie, oggetto di domande di condono ai sensi delle leggi n. 47/1985, n. 724/1994 e n. 326/2003, in area sottoposta a vincoli paesaggistico e idrogeologico. L’autorizzazione paesaggistica comunale relativa alla prima istanza era stata annullata dalla Soprintendenza per ragioni motivazionali e sostanziali, con annullamento confermato da una precedente sentenza del TAR.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la relazione istruttoria comunale del 2017 non costituisse un provvedimento favorevole di condonabilità, trattandosi di un atto istruttorio condizionato all’acquisizione dei pareri e nulla osta necessari e comunque non idoneo a superare l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, confermato dal giudicato. Il Comune, in presenza di tale annullamento, era tenuto a respingere la prima domanda di condono; il diniego era quindi vincolato e poteva essere motivato per relationem. Le ulteriori opere, realizzate in pendenza della prima domanda e su un immobile già abusivo, non potevano essere considerate atomisticamente né formare oggetto di sanatoria parziale o di condono subordinato alla realizzazione di successive opere di mitigazione. Il condono richiede la permanenza del manufatto nella consistenza esistente al momento rilevante e non consente trasformazioni, demolizioni parziali o modifiche progettuali finalizzate a rendere sanabile l’abuso. Le successive istanze erano inoltre autonome fonti di non condonabilità: gli ampliamenti oggetto della domanda del 1994 insistevano su opere già definitivamente abusive, mentre le opere oggetto delle istanze del 2003 ricadevano in area vincolata e inedificabile. La violazione delle garanzie partecipative non determinava l’annullamento, perché il diniego aveva natura vincolata e l’appellante non aveva indicato elementi che avrebbero potuto condurre a un esito diverso; trovava quindi applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. L’ordine di demolizione poteva essere adottato anche in pendenza di sequestro penale: il sequestro può incidere temporaneamente sull’efficacia esecutiva della demolizione, ma non impedisce l’adozione dell’atto amministrativo. La mancata contestazione formale dell’inottemperanza per un lungo periodo non escludeva l’inottemperanza verificatasi per il decorso del termine. Quanto all’acquisizione, il provvedimento adottato prima della scadenza dei novanta giorni era inizialmente intempestivo, ma l’effetto acquisitivo si era comunque prodotto ex lege dopo l’inutile decorso del termine senza demolizione. L’omessa individuazione di aree ulteriori non rendeva illegittima l’acquisizione, ma ne limitava l’oggetto alle opere abusive e all’area di sedime indicata. Il riferimento alla lottizzazione abusiva costituiva una motivazione ulteriore, non necessaria alla legittimità dei dinieghi, già sorretti da autonome ragioni decisive. Le spese del grado, liquidate in € 4.000 oltre oneri di legge, sono state poste a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 31 l. 47/1985

  La prima domanda di condono riguardava cinque unità abitative; il relativo diniego è divenuto vincolato a seguito dell’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica e della conferma giudiziale.

• l. 724/1994

  La domanda relativa agli ampliamenti successivi non poteva essere accolta perché riferita ad opere realizzate su costruzioni già definitivamente abusive.

• art. 32 d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Le ulteriori nuove costruzioni non erano condonabili perché realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico e assolutamente inedificabile secondo il piano urbanistico territoriale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata o contestata comunicazione dei motivi ostativi non determina l’annullamento di un diniego vincolato quando il privato non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto incidere sul contenuto finale dell’atto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  Il diniego di condono, essendo vincolato dall’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica e dal giudicato, non è annullabile per vizi partecipativi quando l’esito non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Il richiamo alla lottizzazione abusiva è stato considerato una motivazione ulteriore rispetto alle autonome ragioni di non condonabilità; la valutazione dell’impatto urbanistico di una pluralità di opere deve comunque essere globale e non atomistica.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’inottemperanza all’ordine di demolizione determina l’acquisizione gratuita ex lege delle opere abusive e dell’area di sedime nei limiti indicati nell’ordinanza; il termine di novanta giorni è necessario per il prodursi dell’effetto acquisitivo.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  La relazione illustrativa dell’ufficio comunale resa nell’ambito del procedimento paesaggistico ha natura istruttoria e non equivale a un provvedimento favorevole di compatibilità o condonabilità paesaggistica.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla richiesta di interruzione del giudizio per il decesso della parte; la sentenza non ha accolto tale richiesta e ha definito il merito.

• art. 79 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione all’interruzione del giudizio; la controversia è stata comunque decisa nel merito.

Massime di principio

• Quando l’autorizzazione paesaggistica presupposta da una domanda di condono è stata annullata dalla Soprintendenza e tale annullamento è stato confermato con sentenza passata in giudicato, il Comune non può riesaminare autonomamente il procedimento paesaggistico e deve definire la domanda di condono in senso conforme al giudicato; una successiva relazione istruttoria, priva di efficacia provvedimentale e subordinata all’acquisizione dei necessari pareri, non può superare tale vincolo conformativo.
• La presentazione di una domanda di condono non consente al richiedente di realizzare ulteriori opere o modificare la consistenza dell’immobile durante la pendenza del procedimento; gli interventi successivi conservano natura abusiva e devono essere valutati nel quadro complessivo dell’intervento, senza artificiose scomposizioni atomistiche.
• La sanatoria edilizia non può essere rilasciata parzialmente né subordinata alla preventiva realizzazione di opere di demolizione, modifica o mitigazione finalizzate a rendere assentibile l’immobile: il manufatto deve essere considerato nella sua consistenza rilevante al momento previsto dalla legge e deve possedere i requisiti di condonabilità senza trasformazioni successive.
• La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 non comporta l’annullamento di un diniego di condono quando il provvedimento ha natura vincolata e il privato non indica elementi fattuali o valutativi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto determinare un esito diverso; trova applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Il sequestro penale dell’immobile non impedisce all’amministrazione di adottare l’ordine di demolizione; il sequestro può soltanto inibire temporaneamente l’efficacia esecutiva dell’ordine, che si riespande dopo la cessazione del vincolo penale.
• L’omessa individuazione nell’ordinanza di demolizione delle aree ulteriori rispetto all’area di sedime non rende illegittimo l’accertamento dell’inottemperanza né preclude l’acquisizione delle opere abusive e dell’area di sedime, ma limita l’effetto acquisitivo agli elementi specificamente indicati nell’ordinanza.

Come è indicizzato