Sentenza n. 4359/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa aveva ottenuto una sentenza di cognizione che riconosceva, ai sensi dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, il diritto al solo indennizzo per danno emergente conseguente alla revoca della procedura di project financing per la metanizzazione del territorio comunale, con condanna del Comune sui criteri ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a. Il Comune aveva offerto soltanto il rimborso dei versamenti eseguiti in proprio favore, mentre l'impresa chiedeva anche il rimborso delle spese di partecipazione alla gara e di progettazione. Il TAR, in ottemperanza, aveva ritenuto comprese nell'indennizzo sia le spese di partecipazione sia le spese successive, nei limiti degli esborsi documentati, e aveva ordinato al Comune di provvedere alla liquidazione, nominando un commissario ad acta per l'eventuale inadempimento. Il Comune ha appellato deducendo: errore nell'interpretazione del giudicato, sostenendo che l'indennizzo dovesse riferirsi alle sole spese sostenute dopo l'aggiudicazione e in affidamento sull'efficacia dell'aggiudicazione; violazione degli artt. 34, 112 e 114 c.p.a., dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 e dell'art. 183 d.lgs. n. 50/2016; omessa o erronea motivazione; mancata prova delle spese di progettazione, quantificate unilateralmente e documentate tardivamente; omessa pronuncia sull'eccezione di inammissibilità dell'ottemperanza per mancata notificazione della sentenza ai sensi dell'art. 14 d.l. n. 669/1996. L'impresa ha proposto appello incidentale contro la limitazione apparentemente apposta dal TAR agli esborsi successivi effettuati nei confronti del Comune, sostenendo che dovessero essere riconosciute tutte le spese documentate sostenute in relazione alla procedura revocata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale sia quello incidentale. Quanto all'appello del Comune, ha interpretato il giudicato della sentenza di cognizione alla luce del suo contenuto complessivo e degli atti oggetto della revoca. La revoca comunale riguardava la determina a contrarre e la lex specialis, la proposta di aggiudicazione, l'aggiudicazione definitiva e l'intera procedura di gara; pertanto, il riferimento alle spese sostenute facendo affidamento sull'efficacia dei provvedimenti revocati comprendeva anche le spese di partecipazione alla gara e le spese di progettazione relative alla fase di gara, oltre agli esborsi successivi, purché documentati. Non è stata accolta la tesi del Comune secondo cui l'indennizzo avrebbe dovuto limitarsi alle spese successive all'aggiudicazione, né sono state ritenute decisive le disposizioni della lex specialis e dell'art. 183 d.lgs. n. 50/2016, poiché la questione era già definita dal contenuto del giudicato da eseguire. Il motivo relativo alla prova delle spese di progettazione è stato respinto: la sentenza di cognizione aveva pronunciato una condanna sui criteri ex art. 34, comma 4, c.p.a., rimettendo all'amministrazione, nella fase esecutiva, la formulazione della proposta e la verifica degli esborsi documentati. Le contestazioni sul momento del pagamento, sulla documentazione e sulla fattura potevano essere fatte valere nella fase amministrativa di liquidazione o in eventuali successive controversie, ma non giustificavano l'accoglimento dell'appello in via preventiva. È stato respinto anche il motivo relativo all'art. 14 d.l. n. 669/1996, poiché la sentenza ottemperanda non conteneva una condanna al pagamento di una somma liquida, esigibile e direttamente precettabile, ma una condanna sui criteri con successiva attività liquidatoria dell'amministrazione. L'appello incidentale è stato respinto, con precisazione interpretativa che il riferimento del TAR agli esborsi effettuati nei confronti del Comune non costituiva una limitazione delle spese indennizzabili, ma individuava la specifica voce dei versamenti già effettuati al Comune; restavano comprese tutte le spese di partecipazione e le spese successive documentate. Le spese del giudizio sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando la sentenza condanna l'amministrazione secondo criteri e non determina direttamente una somma liquida ed esigibile, la successiva quantificazione è rimessa all'amministrazione mediante proposta e attività liquidatoria; le contestazioni sulla documentazione e sull'entità degli esborsi appartengono, in prima battuta, a tale fase esecutiva.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  spese che [il destinatario] abbia sostenuto facendo affidamento "sull'efficacia del provvedimento revocato"

  La revoca legittima di provvedimenti amministrativi può comportare il riconoscimento del solo indennizzo per danno emergente, comprensivo delle spese documentate sostenute in affidamento sull'efficacia dei provvedimenti oggetto di revoca, senza ristoro del lucro cessante.

• art. 183, commi 12 e 15, d.lgs. n. 50/2016

  La disposizione è stata invocata dal Comune per sostenere che le spese di predisposizione della proposta progettuale gravassero sull'aggiudicatario; il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto decisiva, ai fini dell'ottemperanza, l'interpretazione del giudicato, che aveva incluso le spese relative alla procedura di gara nei limiti della loro documentazione.

• art. 14 d.l. n. 669/1996

  L'obbligo di notificazione della sentenza e il decorso del termine di 120 giorni rilevano per l'esecuzione di condanne al pagamento di somme liquide, esigibili e precettabili; non si applicano nello stesso modo a una condanna sui criteri ex art. 34, comma 4, c.p.a., che richiede una successiva liquidazione.

• art. 112 c.p.a.

  L'ottemperanza deve dare esecuzione al contenuto effettivo del giudicato senza modificarlo o contraddirlo; la portata del giudicato va ricostruita attraverso la lettura complessiva della sentenza e degli atti cui essa fa riferimento.

• art. 114 c.p.a.

  La norma è stata richiamata nel giudizio di appello in relazione ai poteri del giudice dell'ottemperanza, ma la decisione ha escluso che il TAR avesse oltrepassato i limiti del giudicato.

Massime di principio

• Nell'ottemperanza, la portata del giudicato deve essere ricostruita mediante la lettura complessiva della sentenza cognitoria e degli atti amministrativi da essa esaminati, senza isolare singole espressioni dal contesto motivazionale e dispositivo.
• Quando la revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990 riguarda l'intera procedura di gara e i relativi atti, l'indennizzo per danno emergente può comprendere, nei limiti della prova documentale, sia le spese di partecipazione sia le spese sostenute nelle fasi successive della procedura, se effettuate facendo affidamento sull'efficacia degli atti revocati.
• La condanna sui criteri ex art. 34, comma 4, c.p.a. non determina una condanna immediata al pagamento di una somma liquida ed esigibile, ma rimette all'amministrazione la formulazione della proposta e la concreta liquidazione secondo i criteri stabiliti dal giudice.
• In presenza di una condanna sui criteri, la verifica della documentazione, dell'effettivo sostenimento e dell'entità degli esborsi appartiene alla fase esecutiva di liquidazione affidata all'amministrazione; le relative contestazioni non comportano automaticamente l'illegittimità della sentenza di ottemperanza.
• L'indennizzo da revoca non comprende il guadagno che il privato avrebbe conseguito dall'esecuzione del provvedimento revocato, ma è limitato al danno emergente costituito dalle spese sostenute in affidamento sull'efficacia degli atti revocati.

Come è indicizzato