Sentenza n. 1973/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha presentato il 12 marzo 2025 un'istanza per l'affidamento ventennale di un'area del demanio marittimo. Il Comune ha inizialmente comunicato un preavviso di rigetto motivato dalla mancata approvazione del PUDM; successivamente, dopo le osservazioni del ricorrente, ha richiesto un'integrazione documentale e ha comunicato l'avvenuta definizione della fase istruttoria, dichiarando che avrebbe pubblicato un avviso di concessione per consentire la presentazione di eventuali ulteriori istanze. L'avviso, tuttavia, non è stato pubblicato, neppure dopo un sollecito. Il ricorrente ha dedotto, con un'unica censura, eccesso di potere per irragionevolezza e manifesta illogicità, violazione dell'art. 97 Cost., dei principi di buona fede e degli artt. 1 e 2 della l. 241/1990, nonché degli artt. 3 e 4 del D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025. Ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio e l'ordine al Comune di concludere il procedimento, con eventuale nomina di un commissario ad acta. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità sostenendo, da un lato, che il ricorrente avrebbe dovuto attivare il procedimento sostitutivo regionale previsto dall'art. 4 del D.A. n. 34/GAB/2025 per il mancato avvio del procedimento entro sessanta giorni e, dall'altro, che l'interesse sarebbe stato soddisfatto da un'autorizzazione temporanea regionale relativa alla stessa area. Nel merito ha sostenuto che la pubblicazione dell'avviso per una concessione ventennale sarebbe stata discrezionale e avrebbe richiesto un atto di indirizzo regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni di inammissibilità. L'art. 4 del D.A. n. 34/GAB/2025 riguarda l'inerzia originaria del Comune nel disporre l'avvio del procedimento entro sessanta giorni, mentre nel caso concreto il procedimento era stato avviato e aveva avuto ulteriore sviluppo: il Comune aveva adottato una comunicazione riferita all'avvio della procedura, richiesto un'integrazione documentale e successivamente dichiarato che avrebbe pubblicato l'avviso di concessione. Il ricorrente, pertanto, non era tenuto ad attivare il procedimento sostitutivo regionale per mancato avvio. È stata inoltre ritenuta irrilevante l'autorizzazione temporanea regionale, sia perché successiva alla proposizione del ricorso, sia perché destinata a soddisfare un interesse diverso e temporalmente limitato rispetto a quello perseguito con l'istanza di concessione ventennale. Nel merito, il ricorso è stato accolto perché il Comune, dopo avere condotto la fase istruttoria fino alla comunicazione della futura pubblicazione dell'avviso, aveva lasciato il procedimento in una situazione di inerzia senza adottare né l'avviso né un espresso provvedimento di arresto o diniego. Il TAR ha ricostruito il procedimento previsto dal D.A. n. 34/GAB/2025, attribuendo al Comune la fase istruttoria, la selezione delle istanze e la gestione della conferenza di servizi, e all'amministrazione regionale l'emanazione finale del decreto concessorio. Ha quindi accertato l'illegittimità del silenzio e ordinato al Comune di concludere la parte di procedimento di propria competenza entro 120 giorni dalla pubblicazione della sentenza, nel rispetto dei termini procedimentali applicabili. In caso di ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il dirigente generale del Dipartimento regionale dell'ambiente, con facoltà di delega. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese, liquidate in 1.500 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Richiamato dal ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa; la decisione accerta comunque l'illegittimità dell'inerzia comunale sulla base dell'obbligo di conclusione del procedimento.

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  Richiamati dal ricorrente in relazione ai principi generali dell'attività amministrativa e all'obbligo di conclusione del procedimento.

• art. 2 l.r. n. 7/2019

  Impone all'amministrazione regionale siciliana l'obbligo di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso; il TAR lo applica al procedimento concessorio in esame.

• art. 1, comma 2, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Consente il rilascio di concessioni demaniali nelle more dell'approvazione del PUDM, circostanza rilevante per escludere che la mancata approvazione del piano impedisse in radice la prosecuzione del procedimento.

• art. 4, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  il Comune non disponga l’avvio del procedimento entro 60 giorni dal ricevimento dell’istanza di parte

  Il procedimento sostitutivo regionale opera in caso di inerzia originaria del Comune nel disporre l'avvio del procedimento. Non è applicabile quando il procedimento sia stato avviato e abbia già raggiunto una fase istruttoria sostanzialmente conclusiva.

• art. 3, comma 2, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Prevede la pubblicazione dell'avviso di concessione per un periodo non inferiore a trenta giorni continuativi.

• art. 3, comma 4, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Prevede la conclusione della fase di aggiudicazione entro quarantacinque giorni dalla scadenza dell'avviso.

• art. 4, comma 1, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Prevede un termine di quarantacinque giorni per la verifica della completezza documentale e della sostenibilità economica e tecnica della proposta.

• art. 4, comma 3, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Successivamente all’esito positivo della verifica documentale dell’istanza di parte, si procederà alla pubblicazione dell’avviso di concessione per il ricevimento di eventuali ulteriori istanze di partecipazione alla richiesta del proponente che ha dato avvio all’iter

  Collega l'esito positivo della verifica documentale all'obbligo di procedere alla pubblicazione dell'avviso di concessione.

• art. 6, comma 1, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Prevede la convocazione della conferenza di servizi per l'approvazione tecnica della proposta progettuale, da concludersi entro quarantacinque giorni dall'avvio.

• art. 6, comma 3, D.A. n. 34/GAB del 19 febbraio 2025

  Attribuisce all'amministrazione regionale l'emanazione del decreto concessorio entro trenta giorni dalla ricezione della documentazione trasmessa dal Comune.

• art. 117 c.p.a.

  Costituisce la base processuale per la tutela avverso il silenzio e per la nomina del commissario ad acta in caso di persistente inerzia dell'amministrazione.

• art. 71 d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato con riferimento al termine decadenziale entro il quale il commissario ad acta deve presentare l'istanza di liquidazione delle proprie spettanze.

Massime di principio

• Il procedimento sostitutivo previsto per il mancato avvio del procedimento entro un determinato termine non è utilizzabile quando l'amministrazione abbia effettivamente avviato l'istruttoria e questa sia poi rimasta ineseguita in una fase successiva.
• Quando la disciplina procedimentale attribuisce al Comune la fase istruttoria, la pubblicazione dell'avviso, la selezione delle istanze e la gestione della conferenza di servizi, l'inerzia del Comune in una di tali fasi integra violazione dell'obbligo di concludere la parte di procedimento di propria competenza, anche se il provvedimento finale spetta a un'amministrazione diversa.
• L'amministrazione non può mantenere un procedimento in una situazione di indefinito congelamento dopo aver comunicato l'esito positivo della fase istruttoria e l'imminente adozione dell'atto successivo; deve procedere secondo i termini applicabili oppure adottare un espresso provvedimento di arresto o diniego.
• Il rilascio medio tempore di un titolo temporaneo relativo allo stesso bene non fa venir meno l'interesse all'azione avverso il silenzio quando il titolo temporaneo soddisfi un interesse diverso, per durata o contenuto, rispetto a quello perseguito con l'istanza originaria.
• Nel giudizio avverso il silenzio, il giudice può ordinare all'amministrazione di concludere la fase procedimentale di sua competenza entro un termine determinato e disporre, in caso di ulteriore inerzia, l'intervento sostitutivo di un commissario ad acta.

Come è indicizzato