Cassazione Civile, Ordinanza n. 02175/2023 del 24/01/2023

Esito

La controversia

I proprietari di un fabbricato avevano ottenuto nel 2009 dal comune quattro permessi di costruire, relativi a demolizione e ricostruzione dell'immobile con diversa sagoma e maggiore volumetria; sulla base di tali titoli avevano avviato e sostenuto costi di demolizione e ricostruzione. Nel 2015 il comune annullava in autotutela i permessi e ordinava la demolizione delle opere nel frattempo realizzate. L'annullamento era stato impugnato in sede amministrativa da un procuratore speciale, ma il ricorso era stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione e la decisione era divenuta definitiva. I proprietari agivano allora davanti al Tribunale di Verona chiedendo il risarcimento dei danni per la lesione del loro affidamento nella legittimità dei permessi edilizi, indicando come danni sia le spese già sostenute per demolire il fabbricato preesistente e costruire quello nuovo, sia le spese future per demolire il nuovo manufatto e ripristinare l'originario assetto. Il comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia; veniva evocato anche l'assicuratore dell'ente. I ricorrenti proponevano regolamento preventivo di giurisdizione richiamando la giurisprudenza di legittimità favorevole alla giurisdizione ordinaria nelle controversie risarcitorie da lesione dell'affidamento su provvedimenti ampliativi poi annullati.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, confermando l'orientamento inaugurato dalle ordinanze del 2011. Ha ritenuto che la domanda non investisse le modalità di esercizio del potere amministrativo né la validità del provvedimento annullato, ma la violazione delle regole di correttezza e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato, da cui discende la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità del permesso edilizio poi caducato. Pertanto la controversia risarcitoria resta al di fuori della giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. e spetta al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia non si estende alla domanda di risarcimento per lesione dell'affidamento sul provvedimento favorevole poi annullato, quando la causa petendi è la violazione di correttezza e buona fede e non l'esercizio del potere amministrativo.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Richiede, per attrarre la controversia nella giurisdizione amministrativa, che siano in discussione l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo o comportamenti riconducibili anche mediatamente a tale esercizio; ciò non avviene quando si deduce la lesione dell'affidamento incolpevole come comportamento contra ius su piano relazionale distinto dal potere.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione amministrativa su diritti presuppone che essi siano coinvolti nell'esplicazione della funzione pubblica; se il danno deriva da violazione di regole di correttezza e buona fede, la controversia non radica nella situazione di potere dell'amministrazione.

• art. 1, comma 2-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  La norma non consente di ricondurre automaticamente la lesione dell'affidamento al solo diritto pubblico o alla giurisdizione amministrativa; la correttezza rilevante è quella che fonda una responsabilità da comportamento e una posizione di diritto soggettivo.

• art. 103 Cost.

  Il limite costituzionale alla giurisdizione esclusiva impone che i comportamenti attratti al giudice amministrativo siano espressione di potere amministrativo e non meri fatti materiali; la controversia sull'affidamento leso da provvedimento favorevole caducato non riguarda l'esercizio del potere in sé.

• art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU

  La legittima aspettativa può essere considerata una componente del bene protetto, a conferma della rilevanza giuridica dell'affidamento.

Massime di principio

• Quando il privato agisce per il risarcimento dei danni derivanti dalla caducazione di un provvedimento ampliativo illegittimamente rilasciato, la situazione giuridica lesa non è l'interesse legittimo alla conservazione del bene della vita, ma l'affidamento incolpevole nella legittimità del provvedimento.
• La domanda risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento, pur se originata da un atto amministrativo, ha ad oggetto la violazione di regole di correttezza e buona fede e non il cattivo esercizio del potere amministrativo; perciò la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• Nelle controversie da affidamento leso, il provvedimento favorevole annullato o la sua caducazione operano come presupposti storici della lite e non come oggetto immediato del giudizio; l'oggetto del giudizio è il comportamento complessivo delle parti nei reciproci rapporti.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa non può essere ampliata fino a ricomprendere ogni controversia che, in fatto, prenda le mosse da un provvedimento amministrativo, se la causa petendi non investe modalità di esercizio del potere pubblico.
• La protezione dell'affidamento si colloca sul piano della responsabilità per comportamento scorretto e si collega a una posizione di diritto soggettivo, non a una situazione di interesse legittimo, anche quando l'amministrazione abbia agito nell'esercizio di poteri autoritativi.

Come è indicizzato