Sentenza n. 6304/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria di un fabbricato limitrofo aveva impugnato il permesso di costruire n. 21/2023 e l'autorizzazione paesaggistica n. 30/2023, relativi alla demolizione e ricostruzione di un fabbricato rurale con trasformazione in edificio residenziale composto da cinque unità immobiliari, ampliamento volumetrico del 35% ai sensi della l.r. Campania n. 19/2009 e realizzazione di un piano interrato destinato a parcheggio. I motivi riguardavano: la violazione degli artt. 2, 5 e 6-bis della l.r. Campania n. 19/2009, del d.P.R. n. 380/2001, del d.m. n. 1444/1968 e dell'art. 873 c.c.; l'assenza delle condizioni per utilizzare la premialità volumetrica in zona agricola, in particolare per la mancata destinazione ad uso agricolo di almeno il 20% della volumetria esistente; il mutamento sostanziale della destinazione agricola dell'area; il mancato rispetto della prevalenza dell'uso residenziale, delle distanze, delle altezze e dei limiti di densità edilizia; nonché la violazione dell'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 e dell'art. 17 del PUT previsto dalla l.r. Campania n. 35/1987. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo assorbente la violazione dell'art. 6-bis della l.r. n. 19/2009. Il controinteressato ha appellato deducendo la tardività del ricorso originario, il difetto di legittimazione e interesse della proprietaria confinante, la mancata impugnazione del parere della Soprintendenza e l'omessa notificazione alla stessa, nonché l'erroneità della decisione di merito, sostenendo che successive SCIA avrebbero integrato o sanato il titolo edilizio e imposto una pronuncia di improcedibilità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR, limitatamente all'annullamento del permesso di costruire n. 21/2023. Ha ritenuto infondata l'eccezione di tardività: per contestare le modalità concrete dell'intervento, la volumetria, il cambio di destinazione d'uso, le distanze, le altezze e il rispetto della disciplina del Piano Casa, la piena conoscenza della lesività decorreva dall'accesso agli atti e dall'ostensione della documentazione progettuale, non dalla mera affissione del cartello di cantiere o dalla conoscenza dell'inizio dei lavori. Ha riconosciuto la legittimazione e l'interesse ad agire della proprietaria confinante, poiché la vicinitas integrava la legittimazione e le allegazioni relative all'aggravio del carico urbanistico, allo snaturamento della zona rurale e alla violazione delle distanze e delle altezze erano sufficientemente specifiche. Ha escluso la necessità di notificare il ricorso alla Soprintendenza, poiché l'autorizzazione paesaggistica era stata rilasciata dal Comune, autorità emanante, correttamente evocato in giudizio. Nel merito, ha affermato che l'art. 6-bis della l.r. Campania n. 19/2009 costituisce disciplina speciale per gli interventi edilizi in zona agricola e subordina l'applicazione delle disposizioni sul Piano Casa alla destinazione ad uso agricolo di almeno il 20% della volumetria esistente. Tale requisito mancava nel progetto assentito e non era stato verificato dal Comune. Le successive SCIA del 2024 non potevano integrare retroattivamente il contenuto sostanziale del permesso, né sanare un intervento che richiedeva ab origine il permesso di costruire. La qualificazione dell'intervento, ai sensi degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380/2001, imponeva infatti il controllo preventivo dell'amministrazione mediante permesso di costruire, non sostituibile con una dichiarazione del privato. Le SCIA non potevano quindi produrre effetti legittimanti, stabilizzarsi o valere come sanatoria implicita. Il controricorso incidentale, relativo alle censure non esaminate dal TAR, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6-bis l.r. Campania n. 19/2009

  Nelle zone agricole sono consentiti i mutamenti di destinazione d'uso di immobili o di loro parti, regolarmente assentiti, per uso residenziale del nucleo familiare del proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederli ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 … o per attività connesse allo sviluppo integrato dell'azienda agricola, compreso strutture agrituristiche, che non determinino nuova edificazione e che non comportino consumo di suolo. Per gli immobili di cui al comma 1 è possibile applicare le disposizioni dell'articolo 4 o dell'articolo 5 della presente legge, con l'obbligo di destinare non meno del venti per cento della volumetria esistente ad uso agricolo.

  La disposizione è lex specialis per gli interventi edilizi in zona agricola e rende imprescindibile la destinazione ad uso agricolo di almeno il 20% della volumetria esistente per applicare le premialità del Piano Casa.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  La qualificazione dell'intervento edilizio costituisce il presupposto per individuare il titolo abilitativo necessario; una qualificazione errata incide sulla legittimazione sostanziale dell'intervento e sui poteri di controllo dell'amministrazione.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi con rilevante incremento volumetrico e trasformazione edilizia richiedono il permesso di costruire e non possono essere realizzati o sanati mediante SCIA.

• art. 22 d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA può operare soltanto per interventi effettivamente assoggettati al relativo regime e non può essere utilizzata come variante per integrare elementi sostanziali di un intervento soggetto a permesso di costruire.

• art. 37 d.P.R. n. 380/2001

  La sanatoria mediante SCIA presuppone interventi rientranti nel regime della SCIA e non consente di regolarizzare opere che richiedevano originariamente il permesso di costruire.

• art. 19 l. n. 241/1990

  Il decorso del termine per l'esercizio del potere inibitorio sulla SCIA non consolida una segnalazione priva dei presupposti sostanziali e non impedisce di verificare la corretta qualificazione dell'intervento e il titolo edilizio necessario.

• art. 41 c.p.a.

  Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge …

  Quando si impugna un'autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune, è sufficiente notificare il ricorso al Comune quale autorità emanante e al controinteressato individuato nell'atto; non è necessaria la notifica alla Soprintendenza che abbia espresso il parere.

• art. 5 l.r. Campania n. 19/2009

  La premialità volumetrica prevista per la demolizione e ricostruzione deve essere applicata nel rispetto della disciplina speciale dettata dall'art. 6-bis per gli immobili situati in zona agricola.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina introdotta dal d.l. n. 69/2024, convertito dalla l. n. 105/2024, non è applicabile retroattivamente al permesso rilasciato nel 2023 e, comunque, non consente di sanare il difetto sostanziale mediante una SCIA quando l'intervento richiedeva il permesso di costruire.

Massime di principio

• Nelle zone urbanisticamente classificate agricole, la disciplina speciale che subordina le premialità del Piano Casa alla destinazione ad uso agricolo di almeno una quota minima della volumetria esistente prevale sulle disposizioni generali sugli ampliamenti straordinari; l'omessa verifica di tale requisito rende illegittimo il permesso di costruire.
• La SCIA può produrre effetti legittimanti soltanto per interventi effettivamente assoggettati al suo regime. Non può integrare retroattivamente elementi sostanziali del progetto, sostituire il controllo preventivo richiesto per il permesso di costruire, né sanare implicitamente un intervento che ab origine necessitava di tale titolo.
• La corretta qualificazione dell'intervento edilizio ai sensi degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380/2001 è decisiva per individuare il titolo abilitativo necessario; l'erronea utilizzazione della SCIA incide non soltanto sulla forma dell'attività dichiarativa, ma sulla legittimazione sostanziale dell'intervento e sui poteri di controllo dell'amministrazione.
• La vicinitas derivante dalla proprietà di un immobile confinante o immediatamente limitrofo integra la legittimazione a impugnare il titolo edilizio; l'interesse ad agire richiede inoltre la prospettazione non generica di un pregiudizio, che può essere ravvisato nell'aggravio del carico urbanistico, nella trasformazione delle caratteristiche dell'area e nella violazione di distanze o altezze.
• Per contestare non l'edificabilità astratta dell'area, ma le modalità concrete dell'intervento edilizio, il termine per impugnare decorre dalla piena conoscenza del contenuto progettuale e delle caratteristiche lesive dell'opera, normalmente acquisita mediante accesso agli atti.
• L'impugnazione dell'autorizzazione paesaggistica deve essere notificata all'amministrazione che l'ha rilasciata e ad almeno un controinteressato individuato nell'atto; non è necessaria la notificazione alla Soprintendenza che abbia espresso il parere paesaggistico.

Come è indicizzato