Sentenza n. 5161/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano l’ingiunzione di ripristino e gli atti presupposti relativi alla SCIA presentata per il mutamento di destinazione d’uso, senza opere, da ufficio ad abitazione. Con il primo motivo deducevano la violazione dell’art. 21-bis l. 241/1990 e l’eccesso di potere per erroneità del presupposto e carenza di motivazione, sostenendo che la comunicazione di contrasto e la declaratoria di inefficacia della SCIA fossero state trasmesse soltanto al progettista, non delegato a ricevere comunicazioni per conto dei proprietari. Secondo i ricorrenti, trattandosi di atti limitativi e recettizi, la mancata notificazione personale ne avrebbe determinato l’illegittimità e avrebbe impedito all’amministrazione di esercitare il potere di annullamento degli effetti della SCIA dopo il decorso del termine di dodici mesi. Con il secondo motivo deducevano la violazione degli artt. 10-bis e 19, commi 3 e 6-bis, l. 241/1990, dell’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001 e dell’art. 45, comma 6, delle N.T.A. del PRG di Roma, nonché l’eccesso di potere per erroneità del presupposto e carenza di istruttoria. Contestavano, in particolare, il decorso del termine di trenta giorni per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA, l’applicabilità delle limitazioni urbanistiche riferite alle intere unità edilizie e la necessità di un piano attuativo. Invocavano inoltre la disciplina sopravvenuta dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 69/2024, secondo cui il mutamento di destinazione d’uso di singole unità immobiliari nelle zone A, B e C è sempre ammesso, salvo specifiche condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, rilevando che gli atti limitativi adottati ai sensi dell’art. 19 l. 241/1990 dovevano essere comunicati ai proprietari, destinatari finali, e non al solo progettista, salvo una specifica delega. L’invio al progettista non aveva prodotto la piena conoscenza dell’atto lesivo né fatto decorrere il termine per impugnare. Tuttavia, la violazione dell’obbligo di comunicazione personale non ha determinato l’invalidità della declaratoria di inefficacia della SCIA, ma soltanto lo slittamento del dies a quo per l’impugnazione fino all’effettiva conoscenza. Il primo motivo è stato quindi respinto. Il secondo motivo è stato accolto, con carattere assorbente. Il Collegio ha ritenuto che l’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001, introdotti dal d.l. 69/2024, renda sempre ammesso il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali indicate dalla legge per le singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C, salvo specifiche condizioni urbanistiche comunali. Tali condizioni devono essere specifiche, oggettive, non discriminatorie, adottate alla luce della novella legislativa e sorrette da adeguata motivazione; non possono essere desunte implicitamente da previsioni pianificatorie anteriori alla riforma. L’art. 45, comma 6, delle N.T.A. del PRG di Roma, in quanto previsione previgente e non configurabile come specifica e motivata condizione introdotta alla luce della nuova disciplina, non poteva impedire il mutamento d’uso. Il TAR ha pertanto disapplicato la disposizione regolamentare comunale contrastante con la norma primaria e ha annullato i provvedimenti impugnati. Le spese sono state compensate in ragione della novità della questione.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 241/1990

  Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile

  Gli atti limitativi adottati nei confronti dei proprietari devono essere comunicati personalmente ai destinatari; la trasmissione al solo progettista non produce effetti sostanziali nei loro confronti e non determina la piena conoscenza dell’atto.

• art. 19, commi 3 e 6-bis, l. 241/1990

  Disciplina i poteri amministrativi di contrasto e inibizione dell’attività oggetto di SCIA; la mancata comunicazione personale dell’atto non ne determina l’invalidità, ma incide sulla decorrenza del termine per impugnarlo.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il termine per impugnare decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto lesivo; l’invio dell’atto a un progettista non delegato non equivale a piena conoscenza da parte dei proprietari.

• art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001

  Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C)

  Il mutamento di destinazione d’uso di singole unità immobiliari nelle zone A, B e C è sempre ammesso, salvo specifiche condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali; tali condizioni devono essere puntuali, oggettive, non discriminatorie e adeguatamente motivate.

• art. 1 d.l. 69/2024, convertito in l. 105/2024

  La novella ha introdotto i commi 1-bis e seguenti dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, esprimendo un favor legislativo per la semplificazione e liberalizzazione dei cambi di destinazione d’uso.

• art. 45, comma 6, N.T.A. del PRG di Roma

  La previsione urbanistica comunale previgente non può essere applicata come specifica condizione limitativa del mutamento d’uso, poiché non è stata adottata o rimodulata alla luce della disciplina statale sopravvenuta.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata in camera di consiglio, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• L’atto amministrativo limitativo adottato nei confronti dei proprietari di un immobile deve essere comunicato personalmente ai destinatari; la trasmissione al solo progettista incaricato della presentazione della SCIA, in assenza di specifica delega alla ricezione degli atti, non produce effetti sostanziali nei confronti dei proprietari e non determina la loro piena conoscenza dell’atto.
• La mancata o irrituale comunicazione di un atto limitativo della sfera giuridica del privato non determina, di per sé, l’invalidità dell’atto, ma impedisce la decorrenza del termine di impugnazione fino all’effettiva conoscenza dell’atto da parte del destinatario.
• Ai sensi dell’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001, il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali previste dalla legge di una singola unità immobiliare ubicata in zona A, B o C è sempre ammesso, salvo specifiche condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali.
• Le specifiche condizioni comunali che limitano il mutamento di destinazione d’uso ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 devono essere puntuali, oggettive, non discriminatorie, adottate alla luce della disciplina sopravvenuta e sorrette da adeguata motivazione; non possono essere desunte implicitamente da previsioni urbanistiche anteriori alla novella.
• In caso di contrasto tra una previsione regolamentare contenuta nelle N.T.A. di un piano regolatore e una norma primaria sopravvenuta che liberalizza il mutamento di destinazione d’uso, il giudice amministrativo può disapplicare d’ufficio la disposizione regolamentare incompatibile, in applicazione del principio di gerarchia delle fonti.

Come è indicizzato