Corte di giustizia, Sentenza C-463/20

Valutazione di impatto ambientale e deroga alla tutela delle specie per uno sfruttamento di cava

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Conseil d’État belga in materia ambientale, nell’ambito di una controversia tra un’associazione di tutela dell’ambiente e la Regione vallona relativa a una decisione di deroga concessa per lo sfruttamento di una cava. La Corte interpreta la direttiva 2011/92/UE sulla valutazione dell’impatto ambientale dei progetti, in coordinamento con la direttiva 92/43/CEE sugli habitat e sulla protezione rigorosa di specie animali e vegetali.

Fatti e procedimento principale

La società Sagrex aveva chiesto un’autorizzazione unica per riavviare lo sfruttamento di una cava di aggregati calcarei a Bossimé, progetto soggetto a impatti ambientali significativi e contiguo a siti di interesse biologico e Natura 2000. Prima dell’autorizzazione finale, l’ispettore generale competente aveva adottato una decisione di deroga ai sensi della normativa di recepimento della direttiva 92/43, autorizzando la perturbazione di specie protette e la degradazione di alcuni habitat, con misure di mitigazione. L’associazione Namur-Est Environnement ha impugnato tale decisione sostenendo che essa facesse parte dell’autorizzazione del progetto ai sensi della direttiva 2011/92 e che, pertanto, avrebbe dovuto essere preceduta da una valutazione di impatto ambientale e dalla partecipazione del pubblico. Il giudice nazionale ha quindi chiesto se la decisione di deroga rientri nel processo autorizzatorio e, in caso positivo, quando debba svolgersi la consultazione pubblica.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 92/43/CEE, in particolare gli articoli 12, 13 e 16, paragrafo 1, che prevedono il regime di rigorosa tutela delle specie e la possibilità di deroghe in presenza di determinate condizioni. Quanto alla direttiva 2011/92/UE, assumono rilievo:

• l’articolo 1, paragrafo 2, lettere a) e c), che definisce rispettivamente la nozione di progetto e di autorizzazione;
• l’articolo 2, paragrafi 1 e 2, che impone la valutazione dell’impatto ambientale prima del rilascio dell’autorizzazione e consente l’integrazione della VIA nelle procedure autorizzative esistenti;
• gli articoli 3, 5, 6, 7 e 8, relativi al contenuto della valutazione, alle informazioni del committente, alla consultazione del pubblico e all’uso dei risultati nella decisione finale. Richiamato anche l’allegato I, punto 19, relativo alle cave a cielo aperto oltre una certa superficie, e l’allegato IV, sulle informazioni da fornire per la VIA.

Prima questione: natura della decisione di deroga nel processo autorizzatorio

La Corte osserva che la decisione di deroga non è, isolatamente considerata, l’"autorizzazione" del progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2011/92, perché non attribuisce da sola il diritto di realizzare il progetto. Tuttavia, nel contesto di un processo decisionale articolato in più fasi, essa può far parte del processo di autorizzazione se il progetto non può essere realizzato senza quella deroga e se l’autorità finale conserva la facoltà di effettuare una valutazione ambientale piena e più rigorosa. La Corte fonda questa conclusione su un’interpretazione sistematica della direttiva 2011/92: l’autorizzazione rappresenta il punto finale di un processo che comprende tutte le operazioni necessarie; la valutazione deve essere completa e considerare anche gli effetti su fauna e flora, inclusa l’interazione tra i diversi fattori ambientali; la direttiva 92/43 non esclude tale obbligo di valutazione. Gli Stati membri possono ripartire le competenze tra autorità diverse, ma la decisione preliminare non deve pregiudicare la valutazione globale e la decisione finale. La Corte richiama in particolare la propria giurisprudenza su procedimenti in più fasi, tra cui Wells, Commissione/Irlanda e altre pronunce citate nella sentenza.

Seconda questione: momento della partecipazione del pubblico

Quanto alla partecipazione del pubblico, la Corte ribadisce che l’articolo 6 della direttiva 2011/92 impone una partecipazione tempestiva ed effettiva, con accesso alle informazioni in una fase precoce e possibilità di esprimere osservazioni quando tutte le opzioni sono ancora aperte, e che l’articolo 8 richiede che i risultati di tale partecipazione siano presi in considerazione nella decisione finale. In un procedimento complesso a più stadi, la partecipazione pubblica non deve necessariamente precedere la decisione preliminare che incide solo su una parte dell’impatto ambientale, a condizione che:

• intervenga comunque prima dell’autorizzazione finale;
• consenta al pubblico di pronunciarsi in modo utile e completo sull’impatto ambientale complessivo;
• l’autorità competente per l’autorizzazione finale possa tenerne pienamente conto. La Corte sottolinea che il requisito della tempestività va conciliato con quello dell’effettività della partecipazione, specialmente quando una fase preliminare riguarda solo una componente dell’impatto del progetto.

Ragionamento e coordinamento tra le direttive

La Corte valorizza l’obiettivo della direttiva 2011/92 di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente attraverso una valutazione completa prima della decisione finale. Consente agli Stati membri di organizzare procedure multiple e ripartire le competenze, ma solo se il frazionamento non compromette la completezza della valutazione né la reale incidenza della partecipazione pubblica. Inoltre, la decisione preliminare può essere utile perché, se negativa, può evitare la prosecuzione del procedimento; se positiva, non vincola la decisione finale, ma costituisce un elemento che può essere preso in considerazione senza sostituire la valutazione complessiva.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• una decisione di deroga ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 92/43/CEE rientra nel processo di autorizzazione del progetto ai sensi della direttiva 2011/92/UE quando il progetto non può essere realizzato senza di essa e l’autorità finale conserva il potere di valutazione completa;
• la partecipazione del pubblico non deve necessariamente precedere tale decisione preliminare, purché sia garantita in modo effettivo prima dell’autorizzazione finale del progetto.

Principio di diritto

La pronuncia afferma che, nei procedimenti ambientali articolati in più fasi, una deroga alla tutela delle specie può costituire un atto integrante del processo autorizzatorio VIA, senza trasformarsi da sola nell’autorizzazione del progetto; ciò che conta è che la decisione finale sia adottata solo dopo una valutazione complessiva dell’impatto ambientale e dopo una partecipazione pubblica effettiva e utile.