Sentenza n. 2004/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato il 17 marzo 2025, tramite il SUAP comunale, domanda per installare due mezzi pubblicitari a messaggio variabile visibili dalla S.S. 13. Dopo la comunicazione di avvio e la richiesta di integrazioni documentali, evase il 3 giugno 2025, ANAS aveva trasmesso il preavviso di rigetto il 15 gennaio 2026 e adottato il diniego il 6 maggio 2026. Con il ricorso principale, il richiedente aveva denunciato la violazione del termine di conclusione del procedimento e chiesto l’accertamento dell’obbligo di provvedere e dell’illegittimità del silenzio. Con i motivi aggiunti ha contestato il diniego deducendo: 1) violazione dell’art. 51, comma 3, lett. b), d.P.R. 495/1992 e travisamento, illogicità, difetto di motivazione e istruttoria, sostenendo che i pannelli non ricadessero nell’area dell’intersezione e che mancassero verifiche sull’incidenza sulla sicurezza; 2) erronea applicazione delle distanze previste dall’art. 51, commi 2 e 4, e mancato accertamento delle distanze effettive; 3) mancato riconoscimento della deroga dell’art. 51, comma 6, per pannelli paralleli al senso di marcia e aderenti al fabbricato; 4) indebita applicazione analogica della disciplina a pannelli LED installati all’interno del locale, dietro le vetrine; 5) difetto di istruttoria e motivazione sulla concreta capacità di distrazione dei pannelli luminosi e variabili, anche con riguardo all’art. 49 del regolamento; 6) violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per l’introduzione nel diniego di ragioni ostative nuove rispetto al preavviso; 7) violazione di proporzionalità e ragionevolezza per non aver considerato prescrizioni meno restrittive. In subordine, ha mantenuto l’interesse all’accertamento dell’illegittimità del silenzio ai fini di un’eventuale domanda risarcitoria.

La decisione

Il ricorso principale è stato dichiarato improcedibile perché, dopo la sua proposizione, ANAS ha adottato il diniego impugnato con motivi aggiunti. Il TAR ha però accertato, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., l’illegittimità dell’inerzia anteriore al diniego: nonostante il ritardo del richiedente nella produzione delle integrazioni, il procedimento si è concluso solo il 6 maggio 2026, oltre il termine previsto dall’art. 53, comma 5, d.P.R. 495/1992, senza che risultassero giustificazioni per l’ulteriore protrarsi. L’accertamento è limitato all’illegittimità del silenzio; la sentenza non decide gli ulteriori presupposti dell’eventuale risarcimento, compresa l’incidenza causale del comportamento del richiedente. Il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Il TAR ha ritenuto decisiva e autonomamente sufficiente la ragione ostativa fondata sull’art. 51, comma 3, lett. b), d.P.R. 495/1992. La nozione di installazione «in corrispondenza» dell’intersezione è areale e funzionale, non limitata al punto geometrico d’incrocio; fotografie e planimetria prodotta dal ricorrente hanno dimostrato che i pannelli, a circa 7,8 metri dalla viabilità comunale e ospitati in una vetrina a circa 10 metri dalla sede stradale, ricadevano nell’area funzionale dell’intersezione. Non sussiste quindi difetto d’istruttoria e non occorrono ulteriori accertamenti sulla pericolosità concreta: il divieto è assoluto una volta verificato il presupposto della collocazione nell’area d’intersezione. Il TAR ha distinto tale divieto dalle distanze minime dei commi 2 e 4: la questione se si applichino le distanze di 250 metri o quelle ridotte nei tratti con limite non superiore a 50 km/h non incide sul divieto autonomo, che resta operante anche in tali tratti. La deroga del comma 6 riguarda le distanze, non il divieto di installazione in corrispondenza delle intersezioni. La disciplina si applica direttamente ai pannelli collocati all’interno del locale perché destinati a essere visibili dalla strada; la posizione fisica interna all’edificio non li sottrae alle norme di sicurezza stradale. Le doglianze sull’art. 49, sulla luminosità e sulla concreta distrazione sono irrilevanti rispetto alla ragione autonoma del diniego. È stata respinta anche la censura ex art. 10-bis: il divieto d’intersezione era già indicato nel preavviso, consentendo al ricorrente di interloquire; gli ulteriori richiami del diniego non erano decisivi. Infine, proporzionalità e ragionevolezza non consentivano di sostituire il diniego con prescrizioni meno restrittive, trattandosi di divieto normativo vincolante. Le ulteriori censure contro le ragioni autonome relative alle distanze non hanno richiesto esame una volta ritenuta legittima la ragione sufficiente del divieto d’intersezione. Spese compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Stante la perdurante inerzia dell’ANAS , il ricorrente agiva ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo l’accertamento dell’obbligo di provvedere sulla predetta istanza e la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato da ANAS

  La domanda contro il silenzio è proposta per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere; l’adozione sopravvenuta del diniego rende improcedibile la domanda principale, ferma la distinta possibilità di accertare l’illegittimità dell’inerzia pregressa.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Permane, tuttavia, l’interesse del ricorrente - confermato in udienza - all’accertamento, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., dell’illegittimità dell’inerzia serbata dall’Anas anteriormente all’adozione del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, in vista dell’eventuale proposizione di una domanda risarcitoria.

  Quando sopravviene il provvedimento conclusivo, può permanere l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia pregressa ai fini di un’eventuale domanda risarcitoria; tale accertamento non comporta di per sé la decisione sugli ulteriori presupposti della responsabilità.

• art. 117 c.p.a.

  Stante la perdurante inerzia dell’ANAS , il ricorrente agiva ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo l’accertamento dell’obbligo di provvedere sulla predetta istanza e la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato da ANAS

  L’azione contro il silenzio è il rimedio processuale utilizzato per far accertare l’obbligo di provvedere e l’illegittimità dell’inerzia; l’adozione successiva di un provvedimento determina l’improcedibilità della domanda diretta a ottenere una pronuncia sull’obbligo di concludere il procedimento.

• art. 53, comma 5, d.P.R. 495/1992

  A tali limitati fini deve essere dichiarata l’illegittimità dell’inerzia dell’ANAS resistente in quanto, pur tenuto conto del ritardo imputabile allo stesso ricorrente nella produzione della documentazione integrativa richiesta (avvenuta soltanto in data 3 giugno 2025), il procedimento si è concluso soltanto in data 6 maggio 2026, ossia ben oltre il termine previsto dall’art. 53, comma 5, d.P.R. n. 495 del 1992, ma non risultano ragioni idonee a giustificare l’ulteriore prosecuzione del procedimento.

  Il procedimento autorizzatorio deve concludersi entro il termine previsto dalla disposizione; il ritardo del richiedente nelle integrazioni non giustifica, in assenza di ulteriori ragioni, la protrazione del procedimento oltre il termine applicabile.

• art. 51, commi 2, 3, lett. b), 4 e 6, d.P.R. 495/1992

  Da queste disposizioni si desume che un conto è la distanza dall’intersezione, un altro è la collocazione “in corrispondenza dell’intersezione”. Invero, il limite di 50 km/h può rendere fondata la contestazione relativa all’applicazione delle distanze di 250 metri, di cui al comma 2. Tuttavia, ciò non vale ad elidere il divieto autonomo di cui all’art. 51, comma 3, lett. b); anzi, il comma 4 dello stesso articolo conferma che anche nei tratti con limite ≤ 50 km/h rimangono vietate le installazioni nei punti indicati dal comma 3.

  Il divieto assoluto di collocare mezzi pubblicitari in corrispondenza delle intersezioni è autonomo rispetto alle distanze minime e resta applicabile nei tratti con limite di velocità non superiore a 50 km/h. La deroga del comma 6 riguarda le distanze, non supera il divieto d’intersezione.

• art. 3, comma 1, nn. 1 e 26, d.lgs. 285/1992

  La disciplina normativa assume, dunque, come riferimento una nozione “areale” e funzionale dell’intersezione, che non si esaurisce nel punto geometrico di incrocio degli assi stradali, ma comprende l’ambito interessato dalla confluenza e dallo smistamento delle correnti di traffico.

  Ai fini del divieto pubblicitario, l’intersezione è un’area funzionale interessata dalla confluenza e dallo smistamento del traffico, non il solo punto geometrico d’incrocio.

• art. 23, comma 1, d.lgs. 285/1992

  La norma generale di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992 assoggetta, infatti, alla disciplina autorizzatoria i mezzi pubblicitari collocati lungo le strade o in vista di esse proprio per evitare che esse possano “arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l’attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione”.

  La disciplina autorizzatoria riguarda i mezzi pubblicitari collocati lungo la strada o visibili da essa; rileva la relazione visiva con la circolazione, non il fatto che il supporto sia fisicamente installato all’interno di un edificio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Riguardo al sesto motivo, il Collegio osserva che l’ANAS con il preavviso di rigetto aveva già espressamente individuato, quale ragione ostativa, il divieto di cui all’art. 51, comma 3, lett. b), ossia il divieto di collocare l’impianto in corrispondenza dell’intersezione. Il ricorrente è stato quindi posto nelle condizioni di interloquire sulla ragione che, per quanto sopra esposto, risulta autonomamente sufficiente a giustificare il rigetto dell’istanza.

  La censura per mancata comunicazione di motivi ostativi nuovi non è fondata quando la ragione autonomamente sufficiente del diniego era già indicata nel preavviso e il privato ha potuto interloquire su di essa; gli ulteriori riferimenti non decisivi non viziano il diniego.

• art. 49 d.P.R. 495/1992

  La natura luminosa e a messaggio variabile degli impianti e il richiamo nel provvedimento all’art. 49 del regolamento assumono, quindi, valore ulteriormente esplicativo delle esigenze di sicurezza considerate dall’ANAS , ma non costituiscono il presupposto necessario del diniego, autonomamente sorretto dal divieto di cui all’art. 51, comma 3, lett. b), del d.P.R. n. 495 del 1992.

  Il richiamo alle caratteristiche luminose e variabili dei pannelli può illustrare le esigenze di sicurezza, ma non è necessario a fondare il diniego quando questo è autonomamente sorretto dal divieto assoluto di collocazione in corrispondenza dell’intersezione.

Massime di principio

• La locuzione «in corrispondenza dell’intersezione», ai fini del divieto di installare mezzi pubblicitari, indica l’area funzionale interessata dalla confluenza e dallo smistamento delle correnti di traffico, e non soltanto il punto geometrico in cui si incrociano gli assi stradali. L’accertamento va compiuto considerando la concreta configurazione dei luoghi e gli elementi documentali disponibili.
• Il divieto di collocazione dei mezzi pubblicitari in corrispondenza delle intersezioni previsto dall’art. 51, comma 3, lett. b), d.P.R. 495/1992 è distinto dalle distanze minime previste dai commi 2 e 4. Esso rimane applicabile anche nei tratti soggetti a un limite di velocità non superiore a 50 km/h; la deroga alle distanze prevista dal comma 6 non consente di superarlo.
• Accertata la collocazione del mezzo pubblicitario nell’area dell’intersezione, opera il divieto regolamentare assoluto: non occorre una separata dimostrazione della concreta pericolosità del singolo impianto né residua un potere di sostituire il diniego con prescrizioni meno restrittive.
• La disciplina autorizzatoria dei mezzi pubblicitari visibili dalla strada si applica anche ai supporti collocati all’interno di un edificio o dietro una vetrina: è decisiva la loro relazione visiva con la strada, non la loro collocazione fisica interna.
• Quando l’amministrazione adotta un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una ragione autonoma e sufficiente può sostenere l’atto e rendere superfluo l’esame delle censure rivolte alle ulteriori ragioni ostative.
• Se il provvedimento conclusivo sopravviene durante il giudizio sul silenzio, la domanda diretta a ottenere l’adozione di un provvedimento diviene improcedibile; può tuttavia permanere, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia pregressa in vista di un’eventuale domanda risarcitoria.

Come è indicizzato