Sentenza n. 7668/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società, titolare della concessione demaniale marittima n. 61 del 24 luglio 2017 per un’area portuale di 2.955 mq, ha appellato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro l’intimazione del Comune del 27 giugno 2024 di riconsegnare l’area e il travel lift comunale, e dichiarato inammissibile l’impugnazione del preavviso di diniego della concessione provvisoria. Ha dedotto: incompetenza della Giunta comunale e violazione degli artt. 42 e 48 TUEL, sostenendo che la delibera n. 42/2022 contenesse scelte pianificatorie riservate al Consiglio; violazione degli artt. 10 e 10-bis l. 241/1990 e del giudicato della sentenza TAR n. 1186/2024, perché il procedimento sarebbe stato concluso prima dell’ostensione documentale; violazione dell’art. 40, comma 8, l.r. Campania n. 5/2021 per mancanza dell’intesa con gli enti competenti sulle modifiche di destinazione delle aree portuali; violazione dell’art. 34 cod. nav. e carenza di potere comunale nel modificare la destinazione demaniale e dichiararne unilateralmente la pubblica utilità; conflitto d’interessi strutturale del Comune, che avrebbe agito da concedente, concessionario e concorrente, oltre a proroghe selettive in violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 49 e 56 TFUE, dell’art. 6-bis l. 241/1990 e dell’art. 16 d.lgs. 36/2023; insussistenza dei presupposti per la gestione diretta e impossibilità tecnica per carenza di competenze e personale; violazione delle procedure di riconsegna e illegittimità del sequestro, ritenuto elusivo della gara; lesione dell’affidamento e necessità di una proroga tecnica per assicurare la continuità del servizio; travisamento dei fatti e violazione del giudicato della sentenza TAR n. 2347/2022, che aveva annullato una precedente intimazione per omessa partecipazione procedimentale.

La decisione

L’appello è respinto integralmente e la sentenza del TAR è confermata. La concessione n. 61/2017, rilasciata per impianti di manutenzione e lavaggio delle imbarcazioni, depurazione e riutilizzo delle acque, area di alaggio e varo e servizi connessi, era scaduta il 31 dicembre 2020; il travel lift, affidato in uso in connessione con la concessione, doveva essere restituito con l’area. Le proroghe previste per le concessioni turistico-ricreative dalla l. 118/2022 e dal d.l. 131/2024 non si applicano alle concessioni per cantieri navali e scali d’alaggio, estranee all’elenco tassativo delle attività turistico-ricreative. La scadenza e l’assenza di un titolo attuale rendevano doveroso il recupero del bene pubblico e superavano le censure relative alla delibera comunale, alle intese sulle destinazioni, alla gestione diretta e alla pretesa proroga tecnica. Il primo motivo è inoltre inammissibile perché la delibera n. 42/2022 non era stata formalmente impugnata nel giudizio, e comunque non poteva incidere sull’obbligo di restituzione derivante dalla scadenza. Il secondo motivo è infondato perché la riconsegna non dipendeva dalla distinta scelta comunale di rilasciare a sé la concessione n. 2/2023. Il terzo motivo è irrilevante: anche contestando l’intesa sulle destinazioni, resta autonoma e sufficiente la ragione della scadenza del titolo; opera il principio del provvedimento plurimotivato, che resta sorretto da una sola ragione legittima. Il quarto motivo è infondato e il richiamo all’art. 34 cod. nav. è ritenuto non pertinente. Quinto e sesto motivo sono respinti: il Comune agiva per recuperare un bene pubblico dopo la scadenza, non in conflitto d’interessi; la destinazione a uso pubblico dello scalo, per ampliare la platea degli operatori, è ritenuta ragionevole e rispondente all’interesse pubblico. Le critiche alla gestione diretta erano generiche e investivano scelte discrezionali, mentre il Comune poteva avvalersi di personale specializzato. La censura sulle proroghe selettive era generica e, comunque, non considerava la distinzione tra concessioni turistico-ricreative e le altre. Settimo e ottavo motivo sono infondati: l’atto non revocava una concessione ancora efficace, ma ordinava la restituzione dopo la scadenza; mancava quindi un affidamento tutelabile e non sussistevano i presupposti per la proroga tecnica. Il sequestro disposto dall’autorità giudiziaria non è risultato elusivo. Il nono motivo è infondato: la precedente sentenza aveva annullato la prima intimazione per omessa partecipazione, mentre quella del 2024 era stata preceduta da un articolato contraddittorio, con esame puntuale delle osservazioni della società. L’appello cautelare era già stato respinto per mancanza di fumus e periculum. La società è condannata a rifondere al Comune € 4.000, oltre spese generali e accessori; nulla per le spese nei confronti della Regione Campania.

Norme richiamate

• art. 1 d.l. 400/1993

  Nello specifico, dall’art. 1, comma 1, cit. (in combinato disposto con l’art. 13 cit.) si evince che hanno natura di concessioni di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative quelle rilasciate per l’esercizio delle seguenti attività: a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie.

  La nozione di concessione turistico-ricreativa è circoscritta alle attività elencate dalla legge e non si estende a concessioni aventi oggetto diverso, come quelle relative a cantieri navali e scali d’alaggio.

• art. 13 l. 172/2003

  Nello specifico, dall’art. 1, comma 1, cit. (in combinato disposto con l’art. 13 cit.) si evince che hanno natura di concessioni di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative quelle rilasciate per l’esercizio delle seguenti attività: a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie.

  La norma di interpretazione autentica concorre a definire in modo delimitato le concessioni turistico-ricreative, senza consentire di includervi altre tipologie di concessioni demaniali.

• l. 118/2022

  Di siffatta scadenza il Comune di Sapri ha preso atto e vista l’inapplicabilità alla concessione n. 61/2017 del regime di proroghe ex lege di cui alla l. n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, riguardando il menzionato regime la diversa categoria delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, ha ordinato la riconsegna delle aree portuali di cui alla succitata concessione alla data del 31 ottobre 2024.

  Il regime di proroga previsto per le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative non si applica a concessioni aventi diversa finalità, come quella per impianti di manutenzione e lavaggio, depurazione e area di alaggio e varo.

• d.l. 131/2024

  Da ultimo, quanto all’impossibilità di una c.d. proroga tecnica della concessione n. 61/2017, la stessa deriva da ciò che si è più sopra detto sull’inapplicabilità al caso di specie della disciplina di cui alla l. n. 118/2022 (e delle modifiche apportatevi dal d.l. n. 131/2024, conv. con l. n. 166/2024).

  Le modifiche apportate dal d.l. 131/2024 alla disciplina delle proroghe non estendono la proroga alla concessione in esame, estranea alle concessioni turistico-ricreative.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invero, la doverosità del recupero del bene demaniale rende innanzitutto priva di pregio la censura, dedotta con il primo motivo, volta a lamentare l’incompetenza della Giunta Comunale ad adottare, con la delibera n. 42/2022, gli indirizzi fondamentali in materia di pianificazione e gestione del demanio marittimo.

  Il testo richiama il preavviso di rigetto per rilevare che il procedimento relativo alla concessione provvisoria non era ancora definito; non attribuisce però alla comunicazione effetti provvedimentali che incidano sull’obbligo autonomo di restituzione dell’area scaduta.

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  Il provvedimento del 27 giugno 2024 è stato, invece, preceduto da un articolato contraddittorio procedimentale, nel quale la Società ha presentato le proprie osservazioni, a cui il provvedimento ha dedicato una puntuale ed esaustiva analisi, indicando punto per punto le ragioni per le quali le stesse non potevano essere accolte.

  L’annullamento della precedente intimazione per omissione della partecipazione non impediva una nuova intimazione, quando il procedimento successivo fosse stato preceduto dal contraddittorio e le osservazioni fossero state esaminate puntualmente.

• art. 40, comma 8, l.r. Campania 5/2021

  Se ne desume l’irrilevanza del terzo motivo di appello, basato sulla pretesa violazione dell’art. 40, comma 8, della l.r. n. 5/2021, che non può comunque condurre all’accoglimento del gravame.

  L’eventuale censura relativa all’intesa sulle modifiche delle destinazioni portuali non determina l’annullamento quando l’intimazione è autonomamente giustificata dalla scadenza della concessione e dal conseguente obbligo di recupero del bene.

• art. 34 cod. nav.

  Per la medesima ragione, è infondato anche il quarto motivo di appello, con cui si lamenta la violazione dell’art. 34 cod. nav. e la carenza di potere del Comune nella modifica unilaterale della destinazione di aree demaniali; sul punto si ritiene di dover aggiungere soltanto che l’invocazione dell’art. 34 cod. nav. da parte dell’appellante si mostra tutt’altro che conferente.

  La censura fondata sull’art. 34 cod. nav. non è pertinente e, comunque, non supera la distinta ragione dell’intimazione costituita dalla scadenza del titolo concessorio.

• artt. 42 e 48 d.lgs. 267/2000

  Non va sottaciuto, peraltro, come la delibera n. 42/2022 (già impugnata dalla Cilento Mare con distinto ricorso, dichiarato in parte qua inammissibile dal T.A.R. Campania, Salerno, Sez. III, con la già citata sentenza n. 2347/2022 del 12 settembre 2022) non risulti neppure tra gli atti formalmente impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio – unitamente agli atti che, nella prospettazione del privato, vi avrebbero dato attuazione – di tal ché il motivo ora in esame è inammissibile, ancor prima che infondato.

  La contestazione della competenza della Giunta rispetto alla delibera n. 42/2022 non può essere esaminata nel presente giudizio perché la delibera non era stata formalmente impugnata; la sua contestazione non incide inoltre sull’autonomo obbligo restitutorio sorto con la scadenza.

• art. 6-bis l. 241/1990

  In ogni caso, l’intenzione del Comune, manifestata nell’intimazione impugnata, di destinare al pubblico uso lo scalo di alaggio e varo, con lo scopo dell’“ampliamento del numero degli operatori economici che possono farne uso, senza l’assenso di un privato unico utilizzatore”, si rivela non solo ragionevole, ma anche rispondente alla cura dell’interesse pubblico, il cui perseguimento è affidato all’Ente locale, senza che si ravvisi un conflitto di interessi.

  La scelta comunale di recuperare lo scalo e destinarlo a un uso pubblico più ampio non integra, nel caso concreto, il conflitto d’interessi denunciato.

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  In ogni caso, l’intenzione del Comune, manifestata nell’intimazione impugnata, di destinare al pubblico uso lo scalo di alaggio e varo, con lo scopo dell’“ampliamento del numero degli operatori economici che possono farne uso, senza l’assenso di un privato unico utilizzatore”, si rivela non solo ragionevole, ma anche rispondente alla cura dell’interesse pubblico, il cui perseguimento è affidato all’Ente locale, senza che si ravvisi un conflitto di interessi.

  La disciplina del conflitto d’interessi non è violata dalla sola scelta dell’ente di recuperare e destinare a uso pubblico un bene dopo la scadenza della concessione, in assenza di un conflitto concretamente ravvisabile.

• artt. 49 e 56 TFUE

  In ogni caso, l’intenzione del Comune, manifestata nell’intimazione impugnata, di destinare al pubblico uso lo scalo di alaggio e varo, con lo scopo dell’“ampliamento del numero degli operatori economici che possono farne uso, senza l’assenso di un privato unico utilizzatore”, si rivela non solo ragionevole, ma anche rispondente alla cura dell’interesse pubblico, il cui perseguimento è affidato all’Ente locale, senza che si ravvisi un conflitto di interessi.

  La destinazione dello scalo a un uso pubblico accessibile a una platea più ampia di operatori è ritenuta coerente con l’interesse pubblico; il testo non sviluppa un’autonoma interpretazione delle disposizioni del TFUE.

• art. 97 Cost.

  In ogni caso, l’intenzione del Comune, manifestata nell’intimazione impugnata, di destinare al pubblico uso lo scalo di alaggio e varo, con lo scopo dell’“ampliamento del numero degli operatori economici che possono farne uso, senza l’assenso di un privato unico utilizzatore”, si rivela non solo ragionevole, ma anche rispondente alla cura dell’interesse pubblico, il cui perseguimento è affidato all’Ente locale, senza che si ravvisi un conflitto di interessi.

  Nel caso concreto, il recupero del bene e la sua destinazione a uso pubblico più ampio sono ritenuti ragionevoli e diretti alla cura dell’interesse pubblico, senza conflitto d’interessi.

• artt. 42 e 54 cod. nav.

  Ancora, sono totalmente prive di pregio le considerazioni sulla pretesa natura “elusiva” del sequestro dell’area, effettuato dal Comando dell’Ufficio Circondariale Marittimo di Palinuro e dal Comando Tenenza della Guardia di Finanza di Sapri, poi convalidato dal G.I.P., in relazione al quale il Comune di Sapri ha presentato istanza di dissequestro, versata in atti.

  La censura sulle procedure di riconsegna e sulla pretesa elusione mediante sequestro è respinta; il testo non ricava dagli artt. 42 e 54 cod. nav. una regola interpretativa autonoma.

Massime di principio

• Il regime di proroga legale previsto per le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative non si estende alle concessioni aventi oggetto diverso: la nozione legislativa è tassativa e non comprende, tra l’altro, concessioni per cantieri navali e scali d’alaggio.
• La scadenza della concessione demaniale e l’assenza di un titolo che legittimi ulteriormente l’occupazione rendono doveroso il recupero della disponibilità del bene da parte dell’amministrazione; le contestazioni relative ad altre scelte gestionali non superano questa autonoma ragione dell’ordine di riconsegna.
• In presenza di un provvedimento fondato su più ragioni autonome, la legittimità di una sola ragione sufficiente a sorreggerlo rende irrilevanti le censure che investono le altre motivazioni, se non possono comunque condurre all’annullamento.
• L’annullamento di una precedente intimazione per mancata partecipazione procedimentale non preclude una nuova intimazione, se il procedimento successivo è preceduto dal contraddittorio e l’amministrazione esamina puntualmente le osservazioni presentate.
• La permanenza materiale del concessionario nell’area dopo la scadenza del titolo non fonda un legittimo affidamento alla prosecuzione della concessione; in assenza di una proroga applicabile, non sussiste il presupposto per una proroga tecnica del titolo scaduto.

Come è indicizzato