Sentenza n. 13/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la qualificazione come demaniale della particella sulla quale insistevano un manufatto prefabbricato in legno, roulotte accorpate e una tettoia, deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 32, 54 e 58 cod. nav., violazione dell’art. 10 l. n. 241/1990, carenza di istruttoria ed eccesso di potere per contraddittorietà tra atti dell’amministrazione. Ha sostenuto che il confine del demanio marittimo fosse incerto e che l’amministrazione avrebbe dovuto attivare il procedimento di delimitazione previsto dall’art. 32 cod. nav.; ha chiesto una verificazione o una consulenza tecnica sulla proprietà dell’area. Ha inoltre invocato un verbale di riconsegna di terreni rimboschiti del 1982 quale titolo della proprietà privata, deducendo la successione nella titolarità del bene, e ha sostenuto che il manufatto fosse temporaneo, smontabile, collocato su ruote e quindi non soggetto a titolo edilizio. Il Comune ha eccepito l’irricevibilità o inammissibilità del ricorso, il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia del Demanio e l’infondatezza delle censure, richiamando visure catastali, SID e verbali di sopralluogo.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione dell’ordinanza di sgombero del 5 giugno 2024 e del provvedimento di rigetto dell’istanza di autotutela notificato il 10 luglio 2024. Quanto all’ordinanza di demolizione dell’aprile 2024, ha qualificato il rigetto dell’autotutela come conferma propria, poiché il Comune aveva svolto una nuova istruttoria e fornito un’ampia motivazione sulle censure della ricorrente; tale provvedimento ha quindi riaperto la possibilità di impugnare l’atto originario. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia del Demanio, poiché gli atti provvedimentali erano stati adottati dal Comune e i verbali dell’Agenzia costituivano meri atti endoprocedimentali. Nel merito ha respinto i primi due motivi: visura catastale e SID collocavano la particella nel Demanio Pubblico dello Stato, mentre il verbale di riconsegna dei terreni rimboschiti era un atto meramente ricognitivo, non idoneo a provare un acquisto a titolo originario, una concessione demaniale o una sdemanializzazione. La ricorrente non aveva inoltre provato la successione nella titolarità del bene né prodotto un titolo idoneo a superare la presunzione derivante dalle risultanze demaniali. Mancando un principio di prova sulla proprietà privata o sull’incertezza dei confini, il TAR ha ritenuto superflua ed esplorativa la richiesta di verificazione o consulenza tecnica. Ha escluso che la mancata partecipazione ai sopralluoghi violasse le garanzie partecipative, trattandosi di attività materiali meramente ricognitive, e ha ritenuto insussistente la violazione dell’art. 10 l. n. 241/1990, anche perché il Comune aveva comunque esaminato le difese con il provvedimento di conferma. Le censure relative alla necessità del titolo edilizio per il manufatto sono state assorbite, poiché sull’area demaniale, in assenza di concessione, il privato non poteva comunque realizzare opere. Ha respinto anche il terzo motivo: non era stata dimostrata alcuna contraddittorietà rilevante tra le condotte amministrative anteriori e successive al 2012; eventuali precedenti tolleranze non provavano la proprietà privata. Il procedimento di delimitazione ex art. 32 cod. nav. è stato ritenuto meramente facoltativo e necessario solo in presenza di un’oggettiva incertezza sui confini, non dimostrata nel caso concreto. Le consulenze di parte, prive di efficacia probatoria vincolante, non erano idonee a provare la titolarità privata dell’intera particella. Sono state quindi confermate l’ordinanza di sgombero e ripristino, l’ordinanza di demolizione e il provvedimento di conferma. Le spese, pari complessivamente a 8.000 euro oltre accessori, sono state poste a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. n. 380/2001

  Consente l’ingiunzione di demolizione delle opere abusive realizzate su area appartenente al demanio pubblico; nel caso concreto l’ordinanza è stata confermata, mentre le questioni sulla necessità del titolo edilizio sono state assorbite dalla demanialità dell’area.

• art. 54 cod. nav.

  Costituisce la base dell’ordinanza di sgombero e rimessione in pristino dell’area demaniale marittima; la misura è stata ritenuta legittima in presenza di un’area risultante demaniale e di opere prive di concessione.

• art. 32 cod. nav.

  Prevede il procedimento di delimitazione del demanio marittimo, avente natura ricognitiva e dichiarativa; esso non è obbligatorio in ogni caso, ma presuppone un’oggettiva e ragionevole incertezza sui confini, non dimostrata mediante una mera asserzione di proprietà privata.

• art. 10 l. n. 241/1990

  La mancata partecipazione dell’interessato ai sopralluoghi non determina, di per sé, violazione partecipativa, poiché il sopralluogo è attività materiale ricognitiva; inoltre, la successiva motivata conferma del Comune ha comunque esaminato le difese del privato.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Rileva con riferimento all’istanza di annullamento in autotutela: il rigetto meramente confermativo non riapre i termini, mentre una nuova istruttoria e una nuova valutazione motivata configurano una conferma propria autonomamente impugnabile.

• art. 1146 c.c.

  Il cumulo del possesso con quello dei danti causa può concorrere all’assolvimento dell’onere probatorio della continuità del possesso ai fini dell’usucapione, ma non è stato ritenuto sufficiente nel caso concreto, privo di un titolo originario e riferito a un’area demaniale.

• art. 1145 c.c.

  È stato richiamato per escludere l’usucapibilità dei beni demaniali.

• art. 565 c.c.

  Esclude le società di persone e i cognati dalla successione legittima; il richiamo ha evidenziato l’inidoneità delle allegazioni della ricorrente a provare la successione nella titolarità dell’area.

• art. 570 c.c.

  È stato richiamato per precisare i presupposti della successione dei fratelli, non dimostrati nella fattispecie.

• art. 179, comma 1, c.c.

  È stato richiamato per escludere che i beni acquisiti per successione ricadano nella comunione legale tra coniugi.

• art. 468 c.c.

  È stato richiamato per escludere la rappresentazione in favore del coniuge del fratello o della sorella del de cuius.

• artt. 63, 64 e 65 c.p.a.

  Le disposizioni sull’istruttoria processuale non consentono di disporre verificazioni o consulenze tecniche in funzione meramente esplorativa, quando la parte non abbia fornito un principio di prova.

Massime di principio

• Il procedimento di delimitazione del demanio marittimo previsto dall’art. 32 cod. nav. ha natura ricognitiva e dichiarativa, non costitutiva, e non deve essere necessariamente attivato prima di ogni ordine di sgombero: è richiesto soltanto quando sussista un’oggettiva e ragionevole incertezza sull’esatta posizione dei confini, non desumibile da una mera asserzione non documentata della proprietà privata.
• Chi contesta la demanialità di un’area deve fornire un principio di prova concreto della propria titolarità o dell’incertezza dei confini. Le risultanze catastali e gli strumenti amministrativi di perimetrazione non costituiscono prova assoluta della proprietà, ma possono essere superati soltanto mediante le ordinarie regole civilistiche, con allegazione e prova di un titolo di acquisto idoneo, normalmente a titolo originario, non essendo sufficiente un atto meramente ricognitivo o un titolo derivativo non collegato a una continuità probatoria.
• La verificazione o la consulenza tecnica d’ufficio non possono essere utilizzate per supplire alla totale mancanza di allegazioni e prove della parte: l’attivazione del metodo acquisitivo presuppone comunque un principio di prova e non può trasformarsi in un’indagine esplorativa.
• Il sopralluogo amministrativo, in quanto attività materiale di osservazione, descrizione e misurazione dello stato dei luoghi, ha natura meramente ricognitiva e non richiede necessariamente la partecipazione o il contraddittorio del privato, il quale può contestarne gli esiti mediante l’accesso agli atti e le ordinarie difese procedimentali e processuali.
• Il rigetto di un’istanza di autotutela è autonomamente impugnabile e può riaprire i termini per contestare l’atto originario solo quando l’amministrazione abbia svolto una nuova istruttoria, rivalutato gli elementi dedotti dal privato e adottato una motivata nuova decisione; il mero rifiuto confermativo, invece, non riapre il termine decadenziale.
• La realizzazione di opere su area demaniale, in assenza di concessione, non può essere legittimata dalla sola natura temporanea, smontabile o mobile del manufatto; la questione relativa alla necessità del titolo edilizio può essere assorbita quando la demanialità dell’area esclude comunque il potere del privato di costruirvi.

Come è indicizzato