Sentenza n. 846/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

L’AGCM ha impugnato la deliberazione comunale sostenendo la violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dell’art. 3, comma 3, l. 118/2022, nonché eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria. Secondo l’Autorità, il Comune avrebbe illegittimamente disposto o avallato una proroga generalizzata delle concessioni demaniali marittime, invece di procedere a procedure di affidamento aperte, trasparenti, imparziali e non discriminatorie. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la delibera fosse meramente confermativa e priva di autonoma lesività, nonché l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell’esaurimento degli effetti della proroga al 31 dicembre 2024 e delle successive proroghe legislative. Nel merito, ha sostenuto che le proroghe sarebbero state adottate all’esito di un procedimento ad hoc, condizionato all’assenza di domande concorrenti.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. La delibera non è meramente confermativa, poiché contiene una nuova determinazione dell’amministrazione, fondata su una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico e diretta a non indire procedure di evidenza pubblica. È inoltre immediatamente lesiva perché conforma l’azione amministrativa comunale, vincolando il Comune al mantenimento delle concessioni esistenti e impedendo l’avvio di procedure competitive. L’omessa impugnazione di precedenti atti non preclude l’impugnazione del successivo provvedimento che reiteri la violazione. È stata respinta anche l’eccezione di improcedibilità: l’AGCM conserva l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto, anche dopo la cessazione dei suoi effetti, poiché la sua azione ex art. 21-bis l. 287/1990 è funzionale alla tutela dell’assetto concorrenziale e all’orientamento futuro dell’azione amministrativa. Nel merito, il TAR ha ritenuto incompatibili con il diritto dell’Unione le proroghe automatiche o generalizzate delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative. Ha quindi disapplicato la disciplina nazionale contrastante e annullato la delibera comunale. L’art. 12 della direttiva 2006/123/CE impone una procedura di selezione imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata, con durata limitata del titolo e senza rinnovi automatici o vantaggi al concessionario uscente. L’avviso pubblico diretto soltanto a raccogliere eventuali opposizioni a una proroga già orientata non costituisce procedura selettiva, comparativa e aperta al mercato, ma consolida le posizioni esistenti e ostacola l’ingresso di nuovi operatori. Il richiamo all’assenza di criteri uniformi nazionali non giustifica il differimento delle gare, potendo le amministrazioni fare riferimento ai principi e criteri obiettivi, trasparenti e non discriminatori ricavabili dalla normativa vigente. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’interesse ad agire dell’Autorità è funzionale alla tutela del corretto assetto concorrenziale del mercato

  La legittimazione dell’AGCM comprende l’impugnazione di atti amministrativi lesivi della concorrenza; l’interesse può permanere anche dopo la cessazione degli effetti dell’atto, quando sia necessario orientare l’azione amministrativa futura.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  tali condizioni, stabilite in termini incondizionati e sufficientemente precisi [...] impongono che l’utilizzo della risorsa pubblica sia affidata previo espletamento di una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti adeguate garanzie di imparzialità e trasparenza

  Le concessioni relative a risorse pubbliche scarse devono essere affidate mediante procedure selettive imparziali, trasparenti, adeguatamente pubblicizzate e non discriminatorie; sono vietati rinnovi automatici e vantaggi al prestatore uscente.

• artt. 49 e 56 TFUE

  I principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi ostano alle proroghe automatiche delle concessioni demaniali quando impediscono l’apertura del mercato e l’accesso di operatori potenzialmente interessati.

• art. 3, comma 3, l. 118/2022

  La disposizione nazionale sulle proroghe delle concessioni demaniali non può essere applicata quando contrasta con il diritto dell’Unione; deve essere disapplicata dall’amministrazione e dal giudice nazionale.

• art. 4, comma 2, l. 118/2022

  I principi e criteri della delega legislativa, pur in assenza di attuazione della delega, possono orientare le procedure selettive degli enti territoriali secondo criteri obiettivi, trasparenti e non discriminatori.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche o generalizzate delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono illegittime quando eludono l’obbligo di affidamento mediante una procedura selettiva aperta, imparziale, trasparente, adeguatamente pubblicizzata e non discriminatoria, imposto dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dai principi del TFUE.
• Le disposizioni nazionali che prevedono proroghe ex lege delle concessioni demaniali marittime devono essere disapplicate dalle amministrazioni e dal giudice nazionale quando risultano incompatibili con il diritto dell’Unione europea; le successive proroghe legislative non rendono operativa una proroga relativa a concessioni già scadute e non validamente rinnovate.
• Un atto comunale che dispone il mantenimento delle concessioni esistenti e impedisce l’indizione di procedure competitive è immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, anche se si inserisce in una sequenza di precedenti atti non impugnati, quando esprime una nuova determinazione amministrativa e reitera la violazione.
• L’interesse dell’AGCM ad agire ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/1990 può permanere anche dopo la cessazione degli effetti temporali dell’atto impugnato, quando l’accertamento dell’illegittimità sia funzionale alla tutela dell’assetto concorrenziale e alla conformazione futura dell’azione amministrativa.
• Un avviso pubblico destinato esclusivamente a raccogliere opposizioni o domande concorrenti rispetto a una proroga già predeterminata non equivale a una procedura selettiva, perché non assicura un confronto aperto tra tutti gli operatori potenzialmente interessati e consolida le posizioni degli operatori uscenti.
• L’assenza di una disciplina nazionale uniforme non giustifica il rinvio indefinito delle procedure di gara per le concessioni demaniali: le amministrazioni devono comunque applicare i principi obiettivi, trasparenti e non discriminatori desumibili dalla normativa europea, nazionale e dai criteri legislativi vigenti.

Come è indicizzato