Sentenza n. 4741/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato l’annullamento in autotutela dell’attestato di libera circolazione rilasciato per una saliera di avorio del XVI secolo, destinata alla vendita presso una casa d’aste di Parigi. L’amministrazione aveva rivalutato l’opera, ritenendola di eccezionale qualità, rarità e valore storico-artistico nazionale, sulla base delle segnalazioni di esperti e di contributi scientifici, e aveva ritenuto che la sua esportazione avrebbe depauperato il patrimonio nazionale. Il ricorrente aveva dedotto, in primo grado e in appello, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per mancanza di concrete e attuali ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità, omessa ponderazione dell’interesse proprietario alla vendita e lesione del legittimo affidamento; difetto di motivazione e di istruttoria; illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti e violazione dei criteri del D.M. 537/2017. Aveva inoltre censurato l’utilizzo, da parte del TAR, di documentazione prodotta dall’amministrazione soltanto in giudizio e l’omessa considerazione del precedente giudizio della Commissione interna, che aveva escluso l’interesse artistico dell’opera in ragione dello stato di conservazione e della presenza di analoghi manufatti in collezioni museali italiane.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento di autotutela. Quanto al primo motivo, ha rilevato che l’atto si limitava a richiamare la rivalutazione del pregio dell’opera, l’errore istruttorio dell’amministrazione e il termine entro il quale esercitare l’autotutela, senza indicare ragioni di interesse pubblico concrete e attuali ulteriori rispetto al ripristino della legalità e senza ponderare l’interesse del proprietario, anche considerato il prezzo di vendita stimato in 889.000 euro. Quanto al difetto di istruttoria e motivazione, il Collegio ha osservato che l’amministrazione aveva genericamente richiamato approfondimenti successivi e contributi scientifici, senza precisare l’errore originario, senza confrontarsi adeguatamente con il giudizio contrario della Commissione interna circa lo stato di conservazione e la rarità dell’opera e senza illustrare compiutamente il percorso istruttorio. Il giudice ha inoltre escluso che tali carenze potessero essere colmate mediante la documentazione prodotta dall’amministrazione soltanto nel corso del giudizio, essendo inammissibile l’integrazione postuma della motivazione di un atto espressione di discrezionalità tecnica. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  «il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a sei mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici [...] e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati»

  L’annullamento d’ufficio richiede l’indicazione di ragioni di interesse pubblico concrete e attuali, ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità violata, nonché la ponderazione degli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati. Il rispetto del termine legale non è sufficiente, da solo, a legittimare il ritiro.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di autotutela deve esplicitare il percorso motivazionale e istruttorio che conduce alla rivalutazione dell’atto precedente e alla decisione di ritirarlo.

• art. 7 l. 241/1990

  La sentenza di primo grado aveva ritenuto sussistenti ragioni di urgenza per omettere la comunicazione di avvio; la questione non è stata posta a fondamento della decisione d’appello, essendo accolte le censure relative all’autotutela e alla motivazione.

• D.M. 537/2017

  I criteri tecnici per la valutazione dell’interesse artistico e culturale dell’opera devono essere concretamente considerati e adeguatamente esplicitati nel provvedimento; non è sufficiente un richiamo generico a contributi scientifici.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata dall’appellante in relazione ai fatti non contestati; il Consiglio di Stato ha deciso sulla base delle autonome carenze motivazionali e istruttorie dell’atto.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole non può essere fondato sul solo ripristino della legalità violata né sul semplice rispetto del termine per l’esercizio dell’autotutela: l’amministrazione deve indicare ragioni di interesse pubblico concrete e attuali, ulteriori rispetto all’illegittimità originaria.
• Nel procedimento di annullamento d’ufficio l’amministrazione deve ponderare espressamente l’interesse pubblico al ritiro con gli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati, esplicitando le ragioni della prevalenza dell’interesse pubblico.
• Quando l’autotutela si fonda su una rivalutazione tecnico-discrezionale, il provvedimento deve precisare l’errore dell’istruttoria originaria, descrivere gli approfondimenti svolti e confrontarsi con gli elementi eventualmente contrari già acquisiti; richiami generici a pareri o contributi scientifici non sono sufficienti.
• La motivazione di un provvedimento discrezionale o tecnico-discrezionale non può essere integrata postumamente mediante atti processuali o scritti difensivi dell’amministrazione, né le carenze dell’atto possono essere colmate dal giudice sulla base della documentazione prodotta soltanto in giudizio.

Come è indicizzato