Sentenza n. 3890/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza con tre motivi. Con il primo ha dedotto la violazione del d.P.R. 380/2001 e della l. 241/1990, nonché carenza di istruttoria e motivazione, contestando l’esistenza e l’individuazione dell’acquisizione al patrimonio comunale di una parte dell’area, la qualificazione delle opere aggiuntive come interventi soggetti a permesso di costruire e la contraddittorietà dell’azione comunale rispetto all’incasso dell’IMU. Con il secondo ha contestato la sanzione di 20.000 euro prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, sostenendo che il potere sanzionatorio fosse prescritto ai sensi dell’art. 28 l. 689/1981, che la precedente ordinanza demolitoria del 2019 fosse oggetto di ricorso straordinario e che l’ulteriore sanzione fosse stata irrogata preventivamente. Con il terzo ha contestato il preavviso di acquisizione di ulteriori 675 mq, deducendo l’inesistenza o illegittimità della precedente acquisizione, l’interferenza con lavori pubblici e il difetto di istruttoria, chiedendo anche ulteriori acquisizioni documentali e una verificazione. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale e la sopravvenuta carenza di interesse derivante dalla richiesta di proroga del termine per demolire.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse: la richiesta di proroga del termine per ottemperare all’ordine demolitorio costituisce comportamento prudenziale e conservativo, non implica acquiescenza né rinuncia al ricorso e non elimina l’interesse attuale all’annullamento finché l’ordinanza conserva efficacia lesiva. Ha invece ritenuto parzialmente fondata l’eccezione di violazione del principio di alternatività: sono inammissibili le censure che ripropongono questioni già devolute al ricorso straordinario contro l’ordinanza del 2019 o che deducono vizi derivati da quella vicenda; sono ammissibili i motivi concernenti le nuove opere accertate nel 2024, la nuova sanzione e i profili autonomi del nuovo provvedimento. Nel merito, ha respinto le censure contro la demolizione delle opere nuove, ritenendo adeguatamente istruita e motivata la qualificazione unitaria degli interventi del 2020-2024 come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, sulla base della relazione tecnica, dei sopralluoghi, delle fotografie, delle tavole e dei rilievi. Ha ritenuto sufficientemente individuata l’area già acquisita, mediante il richiamo al provvedimento del 2005, alla sua trascrizione, alle particelle, ai confini e alla consistenza di circa 1.272 mq. Ha escluso che i lavori pubblici impedissero la repressione degli abusi e ha ritenuto non decisivo l’incasso dell’IMU. Ha inoltre ritenuto non immediatamente lesivo il preavviso di acquisizione degli ulteriori 675 mq, trattandosi di acquisizione solo eventuale e futura. Ha invece accolto il motivo relativo alla sanzione di 20.000 euro: l’inottemperanza all’ordinanza demolitoria del 2019 si è consumata allo scadere del termine di 90 giorni, il 28 agosto 2019; la sanzione è soggetta alla prescrizione quinquennale dell’art. 28 l. 689/1981, maturata il 28 agosto 2024, prima dell’ordinanza del 19 dicembre 2024. Ha quindi annullato l’ordinanza limitatamente all’irrogazione della sanzione e la nota di pagamento del 17 gennaio 2025, respingendo il ricorso per il resto. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8, comma 2, d.P.R. 1199/1971

  Quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato.

  Il principio di alternatività opera anche in senso sostanziale quando ricorrono identità della res controversa, del bene della vita o un rapporto di presupposizione e consequenzialità; non travolge però le impugnazioni relative ad atti autonomi fondati su fatti sopravvenuti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ingiunzione di demolizione per interventi eseguiti in totale difformità o in assenza del permesso di costruire, l’acquisizione gratuita in caso di inottemperanza e le sanzioni pecuniarie connesse.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione; la sanzione ha natura afflittiva e soggiace al regime prescrizionale della l. 689/1981.

• art. 31, comma 6, d.P.R. 380/2001

  Consente l’acquisizione al patrimonio dell’amministrazione dell’area ulteriore in caso di inottemperanza, ma nel caso esaminato l’ordinanza si è limitata a preannunciare una futura acquisizione.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione come nuova costruzione può risultare da una valutazione unitaria di interventi che completano e rendono pienamente funzionale un manufatto produttivo, anche se singole opere considerate isolatamente sono prospettate come edilizia libera.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi qualificati come nuova costruzione sono soggetti a permesso di costruire.

• art. 28 l. 689/1981

  il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione

  Il termine quinquennale si applica anche alla sanzione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e decorre dalla consumazione dell’inottemperanza, coincidente con la scadenza del termine di 90 giorni assegnato per demolire.

• art. 12 l. 689/1981

  La clausola generale comporta l’applicazione della disciplina della l. 689/1981 alle sanzioni amministrative pecuniarie, salvo deroghe.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Richiamato per l’istanza di accertamento di conformità presentata dalla società, oggetto di un distinto procedimento impugnatorio.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la riconducibilità delle opere aggiuntive all’attività edilizia libera; la censura è stata dichiarata inammissibile nella parte riferita alle opere già oggetto della precedente ordinanza e infondata per le nuove opere.

Massime di principio

• La richiesta di proroga del termine assegnato con un’ordinanza di demolizione, se non accompagnata da un atto inequivoco di rinuncia, non integra acquiescenza al provvedimento né determina sopravvenuta carenza di interesse al suo annullamento; essa può costituire un comportamento prudenziale volto a evitare gli effetti pregiudizievoli dell’inottemperanza.
• Il principio di alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale impedisce di riproporre, contro un atto successivo, questioni già devolute nel ricorso straordinario o vizi meramente derivati dall’atto presupposto, ma non preclude l’impugnazione di profili autonomi relativi a fatti sopravvenuti e opere nuove non deducibili nel precedente rimedio.
• L’ordine di demolizione è un atto vincolato fondato sull’accertamento dell’abuso; la motivazione per relationem è sufficiente quando richiama una relazione tecnica e documentazione istruttoria che descrivono analiticamente le opere, il loro sviluppo e la loro qualificazione giuridica.
• Ai fini della qualificazione edilizia, una pluralità di opere deve essere valutata unitariamente quando esse risultano funzionalmente dirette al completamento e alla piena utilizzazione di un manufatto produttivo; la natura eventualmente libera di singoli elementi non esclude che l’intervento complessivo costituisca nuova costruzione soggetta a permesso di costruire.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione è un illecito istantaneo a effetti permanenti: si perfeziona allo scadere del termine assegnato per la demolizione, ordinariamente 90 giorni dalla notificazione, mentre il successivo verbale di accertamento ha natura dichiarativa e non costitutiva.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 è soggetta al termine quinquennale di prescrizione dell’art. 28 l. 689/1981, decorrente dalla scadenza del termine per ottemperare all’ordine demolitorio.

Come è indicizzato