Corte di giustizia, Sentenza C-727/22

Direttiva VAS e qualifica di "piano o programma": misura governativa adottata solo sulla base della Costituzione irlandese

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Supreme Court irlandese in materia di valutazione ambientale strategica ai sensi della direttiva 2001/42/CE. La controversia oppone una ONG ambientalista al Governo irlandese in merito alla validità del National Planning Framework (NPF) e del National Development Plan (NDP), adottati nell’ambito del progetto Ireland 2040.

Fatti e procedimento principale

Il governo irlandese ha adottato nel 2018 il NPF e il NDP come componenti del progetto di pianificazione e sviluppo nazionale. Il NPF definisce un quadro generale di pianificazione per orientare sviluppo e investimenti, mentre il NDP contiene una strategia decennale di investimenti pubblici in conto capitale e indica le principali opere infrastrutturali da finanziare.

La Friends of the Irish Environment CLG ha contestato tali atti sostenendo, in sintesi, che non era stata rispettata la disciplina della direttiva 2001/42/CE, in particolare quanto alla descrizione e alla valutazione delle ragionevoli alternative. I giudici di primo e secondo grado avevano respinto il ricorso; la Supreme Court ha quindi sottoposto tre serie di questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto:

• l’articolo 1 della direttiva 2001/42/CE, che enuncia l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente;
• l’articolo 2, lettera a), che definisce i "piani e programmi" come atti elaborati o adottati da un’autorità pubblica e "previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative";
• l’articolo 3, in particolare il paragrafo 2, lettera a), che assoggetta a valutazione ambientale i piani e programmi di taluni settori che definiscono il quadro di riferimento per autorizzare progetti;
• gli articoli 4 e 5, nonché l’allegato I, relativi al rapporto ambientale e alla valutazione delle alternative;
• il riferimento alla direttiva 2011/92/UE e alla precedente direttiva 85/337/CEE per il collegamento con l’autorizzazione dei progetti.

Sul piano nazionale, è richiamato l’articolo 28, paragrafo 2, della Costituzione irlandese, secondo cui il potere esecutivo è esercitato dal governo o sotto la sua autorità, nonché la normativa di pianificazione del 2000 come modificata nel 2018.

Prima questione: nozione di "piano o programma" e necessità di una base giuridica specifica

La Corte ricorda che la nozione di "piani e programmi" dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE richiede due condizioni cumulative:

• che l’atto sia elaborato e/o adottato da un’autorità pubblica, oppure predisposto per essere approvato mediante procedura legislativa;
• che l’atto sia "previsto" da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

La Corte ribadisce la propria giurisprudenza secondo cui un piano è "previsto" quando la sua adozione è disciplinata da una specifica base giuridica nazionale che individua autorità competenti e procedura di elaborazione. È vero che la direttiva va interpretata estensivamente per assicurare un elevato livello di tutela ambientale, ma tale interpretazione non può svuotare di contenuto la seconda condizione cumulativa dell’articolo 2, lettera a).

Applicando questi criteri, la Corte osserva che il NPF è stato adottato soltanto sulla base dell’articolo 28, paragrafo 2, della Costituzione irlandese. Tale disposizione si limita a stabilire, in termini generali, che il potere esecutivo è esercitato dal governo; non disciplina specificamente l’adozione di piani o programmi, né ne determina la procedura di formazione. Anche la previsione della legge del 2000 relativa alla pubblicazione della strategia nazionale non è sufficiente, perché non stabilisce una vera disciplina procedurale di adozione.

Conclusione: una misura adottata unicamente su base costituzionale, senza una base legislativa, regolamentare o amministrativa specifica, non soddisfa la seconda condizione dell’articolo 2, lettera a), e non è quindi un "piano" o "programma" ai sensi della direttiva.

Effetti della qualificazione: esclusione dal campo di applicazione della direttiva

Poiché il NPF non rientra nella nozione di piano o programma, esso è escluso dall’ambito di applicazione della direttiva 2001/42/CE. La Corte precisa che ciò non pregiudica la valutazione di eventuali successivi piani o programmi adottati per dare attuazione al NPF, i quali dovranno essere esaminati autonomamente alla luce della direttiva se ne ricorrono i presupposti.

La Corte sottolinea anche che, non essendo il NPF un piano o programma ai sensi della direttiva, non può essere considerato "gerarchicamente ordinato" ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, e non può fungere da giustificazione per gli effetti ambientali di piani successivi.

Seconda questione: NDP, ripartizione di fondi e piani finanziari o di bilancio

La seconda questione riguardava il NDP e chiedeva se un atto contenente disposizioni, anche indicative, sulla ripartizione di fondi per progetti infrastrutturali possa costituire un piano o programma, oppure sia escluso come piano finanziario o di bilancio ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 8.

La Corte non entra nel merito di tale questione, perché il NDP è stato adottato sulla medesima base giuridica del NPF. Di conseguenza, la risposta data alla prima questione rende superfluo esaminare se il NDP integri una categoria di atto compresa o esclusa dall’articolo 3 della direttiva.

Terza questione: rapporto ambientale e comparazione delle alternative

La terza questione verteva sull’articolo 5 e sull’allegato I della direttiva, in relazione alla metodologia del rapporto ambientale e al confronto tra opzione prescelta e alternative ragionevoli. Anche questa questione non viene esaminata, perché presupponeva l’applicabilità della direttiva a una misura come il NPF. Una volta esclusa tale applicabilità, la Corte reputa inutile pronunciarsi sulla metodologia della VAS.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE deve essere interpretato nel senso che una misura adottata dal governo di uno Stato membro unicamente sulla base di una disposizione della Costituzione che prevede l’esercizio del potere esecutivo da parte del governo o sotto la sua autorità non soddisfa il requisito di essere "prevista da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative" e non può quindi costituire un "piano" o un "programma" ai sensi di tale disposizione.

Principio affermato

La direttiva VAS si applica soltanto agli atti che, oltre a provenire da un’autorità pubblica, trovano fondamento in una specifica base normativa interna che ne regola l’adozione; una semplice competenza generale del governo desunta dalla Costituzione non basta a far rientrare la misura nella nozione di "piano o programma". Ne segue che l’atto non è soggetto a valutazione ambientale strategica ai sensi della direttiva 2001/42/CE.