Sentenza n. 4654/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante, coinvolto in un incidente motociclistico sull’autostrada A1 nel quale era deceduta la coniuge, aveva avviato procedimenti penale e civile per accertare l’eventuale responsabilità della società concessionaria per la cattiva manutenzione del fondo stradale e dei giunti presenti su ponti e viadotti. Aveva quindi chiesto ad ANSFISA i verbali ispettivi relativi alla gestione delle autostrade affidate in concessione, con particolare riguardo alla sorveglianza e manutenzione di ponti e viadotti, nonché alla società concessionaria la relativa documentazione. Le istanze erano state respinte, rispettivamente, perché riferite a un imprecisato numero di atti e perché preordinate a un controllo generalizzato dell’operato amministrativo. Il TAR aveva ritenuto la richiesta massiva, indefinita e priva di riferimenti temporali, escludendo sia l’accesso difensivo sia l’accesso civico generalizzato. In appello venivano contestate l’erroneità della sentenza e la mancata considerazione degli obblighi di vigilanza e manutenzione gravanti sul gestore autostradale e dei poteri ispettivi di ANSFISA. La società concessionaria eccepiva inoltre l’inammissibilità del ricorso cumulativo contro i due distinti dinieghi e l’assenza di un adeguato nesso di strumentalità tra documentazione richiesta ed esigenze difensive.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado, annullando i dinieghi adottati dalla società concessionaria il 25 giugno 2025 e da ANSFISA l’11 giugno 2025. È stata respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso cumulativo, poiché i due provvedimenti avevano il medesimo oggetto sostanziale, riguardavano la stessa parte richiedente e ponevano identiche questioni di fatto e di diritto, con censure coincidenti. È stata inoltre ritenuta sussistente la strumentalità tra documenti ed esigenze difensive: i verbali ispettivi relativi a ponti e viadotti erano funzionali a verificare il rispetto, da parte del gestore, delle linee guida sulla sicurezza, sul monitoraggio e sulla manutenzione delle infrastrutture, nonché l’eventuale responsabilità per la manutenzione dei giunti stradali. La richiesta non è stata considerata massiva e indefinita, poiché riguardava una categoria delimitata di documenti, quantificati da ANSFISA in 82 verbali, già esistenti e identificabili, entro un arco temporale circoscritto tra il 2019 e il 2023. La mole della documentazione e le generiche difficoltà organizzative dell’amministrazione non possono comprimere il diritto di accesso difensivo; le modalità pratiche di ostensione possono essere organizzate dall’amministrazione, anche mediante strumenti di ricerca e selezione dei documenti. ANSFISA e la società concessionaria sono state condannate, ciascuna, al pagamento di 4.000 euro di spese per il doppio grado, oltre IVA e CPA. La documentazione dovrà essere esibita entro 45 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La disciplina dell’accesso documentale consente l’ostensione quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale collegato alla documentazione e alle proprie esigenze difensive.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni

  Il divieto di controllo generalizzato non opera quando la richiesta individua una categoria delimitata di documenti già esistenti e presenta un concreto nesso di strumentalità con la difesa di interessi giuridici del richiedente.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  La sentenza richiama la disciplina dell’accesso civico generalizzato, ma la decisione favorevole è fondata principalmente sull’accesso difensivo documentale.

• art. 12 d.l. 109/2018

  esercita l’attività ispettiva finalizzata alla verifica dell’attività di manutenzione svolta dai gestori

  La previsione conferma la riferibilità dei verbali ispettivi di ANSFISA alla verifica della manutenzione delle infrastrutture autostradali e, quindi, la loro potenziale strumentalità rispetto alla difesa del richiedente.

• art. 30 c.p.a.

Massime di principio

• È ammissibile il ricorso cumulativo contro distinti dinieghi di accesso quando gli atti sono oggettivamente connessi, hanno il medesimo oggetto sostanziale, riguardano la stessa situazione sostanziale e processuale e sono contestati mediante censure identiche, senza conflitto di interessi tra le posizioni tutelate.
• Nell’accesso difensivo, il nesso di strumentalità tra documentazione richiesta ed esigenze di difesa può essere desunto dalla natura degli atti e dalla loro attitudine a verificare fatti rilevanti per la responsabilità dedotta in sede giudiziaria; non è necessario che il richiedente individui già l’esito probatorio favorevole della documentazione.
• Una richiesta di accesso non è massiva o indefinita quando riguarda una categoria delimitata di documenti già esistenti e agevolmente identificabili dall’amministrazione, anche se gli atti sono numerosi o voluminosi e devono essere selezionati mediante strumenti informatici.
• La consistenza quantitativa della documentazione e le generiche difficoltà organizzative dell’amministrazione non giustificano il diniego dell’accesso difensivo; tali difficoltà possono incidere sulle modalità pratiche di ostensione, ma non sull’esistenza del diritto di accesso.
• Il divieto di accesso preordinato a un controllo generalizzato dell’operato amministrativo non si applica quando la richiesta è circoscritta sotto il profilo oggettivo e temporale ed è motivata dall’esigenza concreta di tutelare diritti o interessi giuridici in procedimenti giudiziari.

Come è indicizzato