Sentenza n. 1846/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto del commissario ad acta che, nell'esercizio del potere sostitutivo regionale previsto dall'art. 172, comma 4, d.lgs. 152/2006, ha scelto il modello in house e individuato BCV S.p.A. quale gestore unico del servizio idrico integrato dell'ATO2, prevedendo un cronoprogramma per il successivo perfezionamento dell'affidamento. Sono state dedotte la violazione degli artt. 149, 149-bis, 151 e 172 d.lgs. 152/2006 e degli artt. 14 e 17 d.lgs. 201/2022, il difetto di istruttoria e motivazione, la contraddittorietà, l'irragionevolezza e lo sviamento, nonché la violazione dei limiti temporali e funzionali dell'incarico commissariale. In particolare, la scelta sarebbe stata compiuta senza una comparazione effettiva tra affidamento a terzi, società mista e in house, senza la relazione e la motivazione qualificata richieste per l'affidamento in house sopra soglia europea e rinviando illegittimamente tali adempimenti a una fase successiva. La motivazione si sarebbe limitata a richiamare la volontà degli enti locali e una relazione finanziaria che attestava soltanto la possibile sostenibilità bancaria delle diverse opzioni, senza dimostrare la preferibilità dell'in house quanto a investimenti, qualità, costi, finanza pubblica e benefici per la collettività. Sono state poi impugnate la deliberazione EGATO2 n. 1041/2025, di mera presa d'atto del decreto commissariale, la deliberazione n. 1057/2025, di approvazione della relazione ex art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022 e di affidamento a BCV, e le deliberazioni nn. 1059-1062/2025, relative alla carta del servizio, al regolamento d'utenza, al disciplinare tecnico e alla convenzione di gestione. Avverso tali atti sono stati dedotti anche il mancato rispetto della maggioranza qualificata prevista dalla convenzione istitutiva dell'ATO2 e dalla l.r. Piemonte n. 13/1997, nonché la tardività rispetto al cronoprogramma commissariale. Le parti resistenti hanno eccepito il difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche e il difetto di legittimazione e interesse della ricorrente.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondata l'eccezione di difetto di giurisdizione: gli atti riguardano l'organizzazione e l'affidamento del servizio idrico integrato, non le concrete modalità di utilizzazione, regimazione o esercizio delle acque pubbliche, sicché la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. È stata riconosciuta la legittimazione e l'interesse della ricorrente, quale operatore del settore potenzialmente interessato a partecipare a una gara o a una società mista, poiché il decreto commissariale aveva portata provvedimentale e lesiva, individuando già il modello in house e il gestore, pur rinviando il perfezionamento dell'affidamento. È stato invece dichiarato inammissibile il primo ricorso per motivi aggiunti contro la deliberazione n. 1041/2025, trattandosi di una mera presa d'atto priva di autonoma portata lesiva. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato accolto quanto all'annullamento del decreto commissariale. Il TAR ha affermato che, per i servizi pubblici locali a rete e per gli affidamenti in house sopra soglia europea, gli oneri istruttori e motivazionali degli artt. 14, comma 2, e 17, comma 2, d.lgs. 201/2022 devono essere assolti già al momento della scelta del modello in house, anche se il perfezionamento dell'affidamento è formalmente rinviato a un atto successivo. Il decreto aveva invece rinviato la relazione ex art. 17, comma 2, a una fase successiva e non aveva dimostrato la preferibilità dell'in house rispetto al mercato e agli altri modelli, limitandosi a richiamare la volontà degli enti locali e una possibile sostenibilità finanziaria. Inoltre, non aveva adeguatamente considerato la precedente relazione istruttoria che indicava come preferibile il modello della società mista, né gli altri elementi comparativi richiesti dall'art. 14, comma 2. Sono state quindi annullate, per illegittimità derivata, la deliberazione n. 1057/2025 e le deliberazioni nn. 1059, 1060, 1061 e 1062/2025. La deliberazione n. 1057 è stata ritenuta anche autonomamente illegittima perché, confermando la scelta del modello in house sulla base della relazione ex art. 17, comma 2, concorreva alla definizione del modello organizzativo e richiedeva dunque la maggioranza qualificata prevista dall'art. 10, comma 4, della convenzione istitutiva dell'ATO2, non rispettata. È stata dichiarata inefficace l'eventuale convenzione di gestione medio tempore stipulata tra EGATO2 e BCV. Le domande risarcitorie sono state respinte per genericità e assenza di allegazione e prova concreta del danno. Le spese sono state compensate per la reciproca soccombenza parziale e la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia sull'organizzazione e sull'affidamento del servizio idrico integrato rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non riguardando direttamente il regime delle acque pubbliche.

• art. 143, lett. a), r.d. 1775/1933

  appartengono alla cognizione diretta del tribunale superiore delle acque pubbliche… i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche

  La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche richiede un'incidenza diretta e immediata del provvedimento sul regime delle acque; ne sono esclusi gli atti meramente organizzativi del servizio idrico.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  L'ente di governo dell'ambito [...] delibera la forma di gestione fra quelle previste dall'ordinamento europeo provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica

  La scelta della forma di gestione e il conseguente affidamento del servizio idrico devono rispettare la disciplina nazionale sui servizi pubblici locali a rete, inclusi gli artt. 14 e 17 d.lgs. 201/2022; ciò vale anche nell'esercizio del potere sostitutivo regionale.

• art. 172, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Il potere sostitutivo regionale non esonera il commissario dall'applicazione delle regole sostanziali sulla scelta della forma di gestione e sull'affidamento del servizio.

• art. 14, comma 2, d.lgs. 201/2022

  Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l'ente locale e gli altri enti competenti tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l'ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio

  La scelta del modello gestorio richiede un'istruttoria comparativa e una relazione che consideri gli elementi tecnici, economici, finanziari, qualitativi, infrastrutturali e i risultati delle gestioni precedenti.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022

  adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un'efficiente gestione del servizio, illustrando [...] i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta

  Per l'affidamento in house sopra soglia europea è necessaria una motivazione rafforzata e qualificata, da rendere già al momento della scelta dell'in house, che dimostri le ragioni del mancato ricorso al mercato e i benefici per la collettività.

• art. 10, comma 4, della convenzione istitutiva dell'ATO2

  In seconda seduta, da tenersi non prima di un mese dalla precedente, con identico ordine del giorno, la Conferenza delibera a maggioranza dei tre quarti delle quote di rappresentanza

  La deliberazione che, approvando la relazione ex art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022, conferma il modello in house concorre alla definizione della forma di gestione e deve essere adottata con la maggioranza qualificata prevista dalla convenzione.

• art. 5, comma 2, l.r. Piemonte n. 13/1997

  Tra le materie soggette alle regole di maggioranza qualificata rientrano la definizione del modello organizzativo e l'individuazione delle forme di gestione del servizio idrico integrato.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato, la scelta della forma di gestione e il relativo affidamento sono atti di organizzazione del servizio e non incidono direttamente e immediatamente sul regime delle acque pubbliche; le relative controversie appartengono quindi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo che l'atto disciplini concretamente l'utilizzazione, la regimazione o opere incidenti sulle acque pubbliche.
• Quando l'amministrazione sceglie l'affidamento in house per un servizio pubblico locale a rete di importo superiore alle soglie europee, gli oneri istruttori e motivazionali previsti dagli artt. 14, comma 2, e 17, comma 2, d.lgs. 201/2022 devono essere assolti già con l'atto che opta per il modello in house, anche se il perfezionamento dell'affidamento è rinviato a una deliberazione successiva.
• La motivazione qualificata dell'affidamento in house non può limitarsi alla volontà politica degli enti locali o alla mera sostenibilità finanziaria dell'opzione prescelta, ma deve spiegare le ragioni del mancato ricorso al mercato e dimostrare i benefici per la collettività in relazione, tra l'altro, a investimenti, qualità del servizio, costi per gli utenti, impatto sulla finanza pubblica, universalità, socialità, tutela ambientale e accessibilità.
• La scelta della modalità di gestione deve essere sostenuta da una comparazione effettiva tra le alternative previste dall'ordinamento e deve considerare anche i risultati delle gestioni precedenti; l'amministrazione non può omettere una relazione istruttoria precedente sfavorevole al modello poi prescelto né sostituire la comparazione con una verifica della sola sostenibilità bancaria.
• Quando una deliberazione successiva approva la relazione ex art. 17, comma 2, d.lgs. 201/2022 e, sulla base di essa, conferma la scelta dell'in house, essa non costituisce un mero atto esecutivo dell'affidamento, ma concorre alla definizione del modello organizzativo e deve rispettare la maggioranza qualificata eventualmente prevista dalla disciplina dell'ente d'ambito.

Come è indicizzato