Sentenza n. 1363/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza con un articolato motivo di appello, deducendo error in procedendo e in iudicando, omessa dichiarazione di inammissibilità del ricorso originario, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza e violazione degli artt. 3 e 31 del d.P.R. 380/2001, nonché degli artt. 812, 934 e seguenti del codice civile e di altre disposizioni richiamate. In particolare, ha sostenuto che il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile perché gli interessati non avevano impugnato l'ordinanza di demolizione, ormai definitiva; che i bungalow costituivano strutture leggere stabilmente installate, soggette a permesso di costruire, e che gli utilizzatori dovevano essere qualificati come responsabili dell'abuso e destinatari dell'ordine di demolizione e della successiva sanzione; che l'acquisizione per accessione in favore del proprietario dell'area non escludeva la responsabilità degli utilizzatori; e che, trattandosi di abuso realizzato su area sottoposta a vincoli paesaggistico, ambientale e idrogeologico, la sanzione pecuniaria doveva essere applicata nella misura massima prevista dalla legge, senza margini di discrezionalità. Gli appellati hanno contestato la propria responsabilità, la qualificazione dei bungalow, l'esigibilità della demolizione e la legittimità della sanzione, deducendo altresì, con riguardo a uno di essi, la mancata notifica dell'ordinanza di demolizione, la non trasmissibilità delle sanzioni agli eredi, la violazione del principio di proporzionalità e questioni di legittimità costituzionale e di diritto dell'Unione europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto integralmente l'appello e ha riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto legittima la sanzione pecuniaria irrogata anche agli utilizzatori dei bungalow, poiché essi erano proprietari delle strutture o comunque possessori e detentori delle stesse, nonché locatari delle piazzole, e si trovavano in un rapporto materiale con il bene idoneo a consentire la rimozione dell'abuso. L'utilizzatore dell'opera abusiva può quindi essere destinatario dell'ordine di demolizione e della sanzione per la sua inottemperanza, indipendentemente dal titolo giuridico sottostante e dall'eventuale ruolo attivo nella realizzazione dell'abuso. L'accessione è stata esclusa in ragione del contenuto dei contratti, aventi ad oggetto la sola unità abitativa e non idonei a trasferirne la proprietà al titolare dell'area. Le contestazioni sulla natura dell'opera e sui presupposti dell'abuso non potevano essere proposte contro il successivo provvedimento di acquisizione e sanzione, perché avrebbero dovuto essere dedotte mediante impugnazione dell'ordinanza di demolizione, rimasta inoppugnata. La sanzione è stata correttamente applicata nella misura massima, poiché l'abuso insisteva su area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico e la legge non lasciava al Comune discrezionalità nella modulazione dell'importo. Il Collegio ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale e insussistente la violazione del principio di proporzionalità. Le deduzioni relative alla non trasmissibilità delle sanzioni amministrative agli eredi e alla proporzionalità sono state inoltre dichiarate nuove e inammissibili in appello, ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a.; le ulteriori contestazioni concernenti l'erede sono state comunque ritenute infondate, poiché egli aveva acquistato il bene nelle condizioni materiali e giuridiche esistenti al momento della successione, quando erano già maturati i presupposti dell'acquisizione e della sanzione. Gli appellati sono stati condannati in solido alle spese del doppio grado, mentre le spese sono state compensate nei rapporti con il Ministero della Cultura e la società cooperativa.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  case mobili e strutture leggere utilizzate come abitazioni, ambienti di lavoro, depositi, magazzini e simili, dirette a soddisfare esigenze meramente temporanee

  Le strutture prefabbricate stabilmente installate e non destinate a esigenze meramente temporanee necessitano di permesso di costruire; ciascun bungalow costituisce un autonomo abuso edilizio.

• art. 31, commi 2, 3, 4, 4-bis e 4-ter, d.P.R. 380/2001

  la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima

  Il proprietario e il responsabile dell'abuso, inclusi il possessore o utilizzatore che abbia una relazione materiale con il bene idonea a consentirne la rimozione, possono essere destinatari dell'ordine di demolizione e della sanzione per l'inottemperanza. Quando l'abuso insiste su area sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico, la sanzione è applicata nella misura massima prevista.

• art. 934 codice civile

  L'accessione è stata esclusa perché i contratti prodotti avevano ad oggetto la sola unità abitativa collocata nel camping e non consentivano l'acquisto della proprietà della struttura da parte del proprietario della piazzola.

• art. 936 codice civile

  Il contratto avente ad oggetto la sola unità abitativa non era idoneo a produrre l'acquisto della proprietà per accessione.

• art. 1153 codice civile

  La disponibilità materiale della struttura e la traditio sono state ritenute idonee a fondare almeno un rapporto qualificato con la cosa e, se il bene fosse qualificato come mobile, potenzialmente anche l'acquisto della proprietà secondo la regola possesso vale titolo.

• art. 99 c.p.a.

  Il Collegio ha escluso la necessità di rimettere la questione all'Adunanza plenaria, non ravvisando un contrasto giurisprudenziale sulla possibilità di qualificare il mero utilizzatore come responsabile dell'abuso.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La memoria difensiva dell'appellato è stata ritenuta idonea, quanto ai primi due profili relativi all'erede, a riproporre questioni già dedotte in primo grado.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il giudizio di appello è circoscritto ai motivi e alle questioni dedotti in primo grado; sono inammissibili le nuove domande o eccezioni, salvo l'eccezionale ipotesi prevista dal comma 3.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l'oscuramento delle generalità delle parti.

Massime di principio

• Il possessore o utilizzatore di un'opera edilizia abusiva, quando abbia con la res una relazione materiale idonea a consentire la restaurazione dell'ordine giuridico violato, può essere destinatario dell'ordine di demolizione e della sanzione pecuniaria per la sua inottemperanza, anche se non è proprietario dell'area e indipendentemente dal titolo giuridico sottostante o dal ruolo attivo nella realizzazione dell'abuso.
• La mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione consolida i suoi effetti e impedisce di contestare, mediante l'impugnazione del successivo provvedimento di acquisizione o di irrogazione della sanzione, i presupposti e i vizi propri dell'ordinanza ormai inoppugnabile; restano deducibili soltanto i vizi propri degli atti successivi.
• Le strutture prefabbricate o le case mobili stabilmente installate e non destinate a esigenze meramente temporanee necessitano di permesso di costruire; ciascuna struttura autonomamente realizzata integra un distinto abuso edilizio.
• Quando l'abuso edilizio è realizzato su area sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico, la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 deve essere applicata nella misura massima, senza discrezionalità dell'amministrazione nella sua modulazione.
• Ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., sono inammissibili in appello le domande e le eccezioni nuove che ampliano il thema decidendum rispetto al primo grado, poiché il giudizio di appello è delimitato dalle questioni sottoposte al contraddittorio e alla decisione del TAR.

Come è indicizzato