Sentenza n. 785/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR Lazio e il provvedimento di Roma Capitale relativo a un’occupazione di suolo pubblico richiesta nell’ambito del regime emergenziale Covid-19. Deduceva, anzitutto, l’erronea applicazione dell’art. 12, comma 3, lett. j), della DAC n. 21/2021, sostenendo che l’area ricadesse in un’isola pedonale e fosse invece applicabile la lett. i), che consente occupazioni nelle aree soggette a esclusione totale o parziale del traffico. Lamentava inoltre violazione del termine di 60 giorni previsto dalla DAC n. 81/2020, sostenendo che il ritardo dell’amministrazione avesse consolidato l’occupazione e generato un legittimo affidamento. Deduceva anche la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, assumendo che il diniego tardivo costituisse annullamento in autotutela di un titolo concessorio già formato, nonché difetto di motivazione rafforzata. Infine invocava la tutela del legittimo affidamento, richiamando la durata ultraquadriennale dell’occupazione, il pagamento dei canoni e il rilascio di occupazioni analoghe ad altre attività, prospettando disparità di trattamento, violazione della concorrenza ed eccesso di potere.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto alla disciplina sostanziale, il Consiglio di Stato ha chiarito che l’art. 12, comma 3, lett. i), DAC n. 21/2021 introduce soltanto una deroga al divieto generale di occupazione della carreggiata nelle isole pedonali o nelle aree con traffico escluso o limitato; essa non elimina gli ulteriori divieti posti a tutela della sicurezza, incluso quello della lett. j), relativo alle occupazioni che comportino l’attraversamento della carreggiata da parte del personale o degli avventori. Poiché l’area, pur soggetta a traffico limitato, era comunque percorribile da veicoli autorizzati, mezzi di soccorso, velocipedi e altri mezzi, e poiché l’occupazione comportava un attraversamento stradale, il divieto era applicabile. Quanto ai motivi relativi all’art. 21-nonies e all’affidamento, il Collegio ha ritenuto che il regime emergenziale disciplinato dalle DAC n. 81/2020 e n. 43/2022 configurasse una concessione di suolo pubblico a rilascio semplificato, non una SCIA né un titolo formatosi per silenzio. Il termine di 60 giorni era un termine di conclusione del procedimento: il richiedente poteva effettuare l’occupazione nelle more, ma il mero decorso del termine non produceva il consolidamento del titolo. Il diniego successivo non costituiva quindi annullamento d’ufficio, mancandovi un titolo favorevole già perfezionato, e non era soggetto ai limiti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Né il ritardo, né il pagamento dei canoni, correlato alla mera occupazione materiale, erano idonei a fondare un legittimo affidamento sulla concessione. La disparità di trattamento non è stata dimostrata, poiché l’appellante non aveva fornito elementi relativi a fattispecie perfettamente identiche; comunque, l’eventuale illegittimità commessa in altri casi non può fondare una pretesa all’illegittimità. L’appellante è stato condannato alle spese di lite, liquidate in € 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 12, comma 3, lett. i), DAC n. 21/2021

  Sulla viabilità locale le nuove concessioni non possono essere rilasciate [...] sulle sedi stradali adibite a carreggiata, tranne che: - all’interno delle isole pedonali e nelle aree in cui è prevista l’esclusione totale o parziale del traffico […]

  La disposizione introduce una deroga al divieto generale di occupazione della carreggiata nelle isole pedonali e nelle aree con traffico escluso o limitato, senza derogare agli ulteriori divieti posti a tutela della sicurezza stradale.

• art. 12, comma 3, lett. j), DAC n. 21/2021

  qualora [comporti] l’attraversamento di una carreggiata da parte del personale di servizio e/o degli avventori

  Il divieto di occupazione che comporti attraversamenti della carreggiata opera anche nelle aree pedonali o a traffico limitato, quando vi sia comunque transito veicolare, ancorché eccezionale o limitato.

• art. 190 Cod. strada

  La disciplina degli attraversamenti pedonali conforma in termini vincolati l’uso della sede stradale a tutela della sicurezza e dell’incolumità pubblica.

• art. 181 d.l. n. 34/2020

  Costituisce la base normativa del regime emergenziale semplificato per le occupazioni di suolo pubblico degli esercizi di somministrazione.

• DAC n. 81/2020

  Il procedimento di rilascio della concessione è concluso entro 60 (sessanta) giorni; in caso di accertamento negativo dei requisiti dell’occupazione, quest’ultima deve essere rimossa entro il termine di 7 (sette) giorni dalla comunicazione del rigetto della domanda.

  Il regime semplifica il procedimento e consente l’occupazione nelle more, ma richiede comunque un provvedimento espresso per la formazione della concessione; il termine di 60 giorni è un termine di conclusione del procedimento e il suo superamento non forma un titolo per silenzio.

• DAC n. 43/2022

  È richiamata quale disciplina integrativa per la prosecuzione del regime emergenziale delle occupazioni di suolo pubblico.

• art. 5 DAC n. 21/2021

  È vietato occupare il suolo pubblico, anche temporaneamente e con qualsiasi mezzo, senza il rilascio di un’apposita concessione preventiva del Municipio territorialmente competente o della Struttura centrale competente per materia.

  L’occupazione di suolo pubblico richiede una concessione preventiva e non può fondarsi su una SCIA o su un titolo tacito.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il regime dell’annullamento d’ufficio non si applica al diniego di una concessione mai perfezionatasi, poiché manca un precedente titolo favorevole da rimuovere.

Massime di principio

• La deroga al divieto generale di occupazione della carreggiata nelle isole pedonali o nelle aree a traffico escluso o limitato non elimina gli ulteriori divieti posti da norme speciali a tutela della sicurezza stradale; pertanto, un’occupazione che comporti l’attraversamento della carreggiata da parte del personale o degli avventori resta vietata anche in un’isola pedonale, se l’area è comunque aperta, sia pure limitatamente, al transito veicolare.
• Nel regime emergenziale semplificato per l’occupazione di suolo pubblico, la possibilità di effettuare materialmente l’occupazione nelle more della definizione dell’istanza non determina la formazione tacita della concessione. Il termine previsto per la conclusione del procedimento ha natura di termine procedimentale e il suo superamento non preclude il successivo diniego.
• Il diniego tardivo di una concessione di suolo pubblico non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 quando non sia preceduto dalla formazione di un titolo concessorio o di altro provvedimento favorevole perfezionato.
• Il mero decorso del tempo, il pagamento del canone correlato all’occupazione materiale e la tolleranza o prosecuzione dell’occupazione nelle more del procedimento non fondano, di per sé, un legittimo affidamento sulla successiva concessione del suolo pubblico.
• La disparità di trattamento può essere dedotta quale vizio di legittimità solo mediante la dimostrazione di fattispecie perfettamente identiche; inoltre, l’eventuale illegittimità commessa dall’amministrazione in altri casi non attribuisce al privato il diritto di ottenere un analogo trattamento illegittimo.

Come è indicizzato