Sentenza n. 1506/2024 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, gestore di centri diagnostici nel territorio della ASL Salerno, aveva presentato il 12 settembre 2019 domanda di accreditamento istituzionale per prestazioni ambulatoriali di neurologia. Dopo una precedente sentenza del TAR che aveva imposto alla Regione di provvedere motivatamente, la Regione ha respinto l’istanza richiamando genericamente gli indirizzi programmatori regionali di potenziamento dell’offerta pubblica. La ricorrente ha dedotto: (1) nullità o inefficacia del diniego per elusione del giudicato, oltre a violazione dell’obbligo di motivazione, difetto di istruttoria e illogicità; (2) insufficienza della motivazione perché non sarebbero stati valutati concretamente il fabbisogno assistenziale, l’offerta disponibile e le ragioni ostative all’accreditamento; (3) illegittimità della scelta di privilegiare l’offerta pubblica per contrasto con la parità tra erogatori pubblici e privati e con gli artt. 106 e 102 TFUE, chiedendo in subordine un rinvio pregiudiziale. Con i motivi aggiunti ha impugnato la disciplina regionale del 2023, contestando il mantenimento del criterio cronologico per esaminare le istanze, l’assenza di procedure competitive e di valutazione qualitativa, l’irragionevolezza della riferibilità dei requisiti soggettivi al solo legale rappresentante e l’obbligo di ripresentare le domande già pendenti, con perdita della priorità acquisita. Ha inoltre censurato la conferma del criterio cronologico con la deliberazione n. 491/2023. La Regione ha eccepito l’improcedibilità per mancata notifica alle strutture già accreditate; l’ASL Salerno ha chiesto di essere estromessa per difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Respinta l’eccezione di improcedibilità: le strutture già accreditate non erano controinteressate determinate o agevolmente individuabili dagli atti e la loro aspirazione a conservare un mercato chiuso alla concorrenza costituisce, in questa controversia, un interesse di mero fatto. Respinta anche la richiesta di estromissione dell’ASL Salerno, poiché essa è competente per la fase istruttoria dell’istanza di accreditamento. Il primo motivo del ricorso introduttivo è stato respinto: la precedente sentenza aveva imposto alla Regione di provvedere motivatamente, senza vincolare il contenuto della valutazione, coerentemente con i limiti del giudice rispetto a poteri amministrativi non ancora esercitati. È stata invece accolta la censura di difetto di motivazione concreta del diniego: il richiamo agli atti programmatori che miravano a riequilibrare un’offerta allora composta per circa l’80% da prestazioni private non sostituiva la valutazione del fabbisogno effettivo e dell’offerta nella zona interessata, né l’esame dell’idoneità delle strutture pubbliche a soddisfare quel fabbisogno. Il diniego è stato quindi annullato, con salvezza delle ulteriori determinazioni regionali e senza obbligo di accogliere l’istanza. Respinta la censura contro la scelta programmatoria di potenziare l’offerta pubblica: l’amministrazione può scegliere l’autoproduzione di servizi di interesse generale e tale scelta, nel settore sanitario, non comporta di per sé violazione della concorrenza o dell’art. 106 TFUE; non ricorrevano i presupposti per il rinvio pregiudiziale richiesto. Quanto ai motivi aggiunti, è stato respinto il rilievo contro la temporanea applicazione del criterio cronologico: nelle more dell’adeguamento regionale alla riforma, il decreto ministeriale richiamato prescriveva la continuazione dei criteri precedenti, prorogata fino al 31 marzo 2024. È stata invece accolta la censura contro l’art. 2, comma 6, lettera b), della procedura regionale n. 291/2023, perché riferire i requisiti soggettivi al solo legale rappresentante, anziché anche alla struttura richiedente, può consentire l’accreditamento di una società inadempiente agli obblighi fiscali, previdenziali, assistenziali o di sicurezza sul lavoro ed è manifestamente illogico rispetto alla finalità dei requisiti. Le restanti censure sono state accolte o respinte nei limiti indicati in motivazione. Spese compensate; la Regione deve rimborsare alla ricorrente il contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.

  Nel giudizio sul silenzio, il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa soltanto in presenza dei presupposti indicati dalla norma; in difetto, può imporre all’amministrazione di provvedere senza predeterminare il contenuto della valutazione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Il principio di separazione tra amministrazione e giurisdizione impedisce al giudice di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di un potere non ancora esercitato.

• art. 8-quater, comma 7, d.lgs. 502/1992

  Le regioni e le province autonome adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni di cui all'art. 8-quater, comma 7 e all'art. 8-quinquies, comma 1-bis del decreto legislativo n. 502 del 1992 entro il termine di nove mesi dalla data di pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

  La disposizione è richiamata nel quadro dell’adeguamento regionale alla riforma dei criteri di accreditamento; nelle more, il decreto ministeriale consente e prescrive la continuità dei criteri precedenti entro il termine previsto.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  Nelle more dell'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo, continuano ad applicarsi i precedenti criteri ai fini dell'accreditamento e per la stipula degli accordi contrattuali con le strutture private accreditate.

  In attesa dell’adeguamento degli ordinamenti regionali, continuano ad applicarsi i criteri precedenti per l’accreditamento e per la stipula degli accordi contrattuali; nel caso esaminato ciò giustificava temporaneamente il criterio cronologico regionale.

• art. 2, comma 6, lettera b), della procedura regionale approvata con DGRC Campania n. 291/2023

  l’art. 2, co. 6 lett. B) del regolamento allegato alla predetta DGRC n. 291/2023 fissa criteri soggettivi che effettivamente sembrano non congruenti rispetto all’obiettivo di selezionare strutture che non abbiano compiuto violazioni di norme poste a tutela di interessi sensibili.

  È illegittima per manifesta illogicità la disciplina che riferisce i requisiti soggettivi al solo legale rappresentante quando la finalità è selezionare strutture conformi agli obblighi rilevanti: così formulata, può consentire l’accreditamento di una società irregolare per il solo fatto che il rappresentante sia in regola.

• art. 106 TFUE

  In definitiva ciò che si propone l’art. 106 del TFUE è l’esclusione di ogni privilegio da parte delle imprese pubbliche rispetto a quelle private, quando operano nell’ambito di un mercato concorrenziale, mentre esula dalla portata applicativa della disposizione appena citata l’ipotesi in cui sia la stessa Amministrazione che scelga di erogare servizi di interesse generale a contenuto economico (prestazioni sanitarie) in favore del pubblico, trattandosi in tal caso, come detto, di opzione liberamente disponibile per il perseguimento dell’interesse pubblico primario della tutela della salute.

  Il divieto di privilegi alle imprese pubbliche opera quando esse agiscono in un mercato concorrenziale; non impedisce all’amministrazione di scegliere l’autoproduzione di servizi sanitari di interesse generale anziché ricorrere al mercato.

• art. 267 TFUE

  Non sussistono quindi a giudizio del Collegio i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla CGE ai sensi dell’art. 267 del Trattato, trattandosi di questione interpretativa già definita dalla giurisprudenza della Corte.

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando la questione interpretativa è già definita dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Massime di principio

• Quando il giudice, decidendo un ricorso avverso il silenzio, ordina all’amministrazione di provvedere, il giudicato non vincola il contenuto della decisione amministrativa se non ricorrono i presupposti previsti dall’art. 31, comma 3, c.p.a.; il giudice non può pronunciarsi su poteri non ancora esercitati.
• Il diniego di accreditamento sanitario non può fondarsi soltanto su indirizzi programmatori generali di potenziamento dell’offerta pubblica: occorre una valutazione concreta e motivata del fabbisogno assistenziale e dell’offerta nella specifica zona di riferimento, compresa l’attitudine delle strutture pubbliche a soddisfare quel fabbisogno. L’accertamento di un fabbisogno non soddisfatto impone di rivolgersi al settore privato secondo le modalità di legge, ma non determina automaticamente l’accoglimento della singola domanda.
• La scelta programmatoria di erogare direttamente servizi sanitari di interesse generale, anziché esternalizzarli, rientra nella discrezionalità amministrativa e non viola di per sé l’art. 106 TFUE: il divieto di privilegi per le imprese pubbliche riguarda la loro operatività in un mercato concorrenziale, non la scelta dell’amministrazione di non ricorrere al mercato.
• Nelle more dell’adeguamento regionale ai nuovi criteri per l’accreditamento e la contrattualizzazione sanitaria, continuano ad applicarsi i criteri precedenti quando la disciplina ministeriale transitoria lo prevede; nel caso deciso, tale regime consentiva l’applicazione del criterio cronologico fino al termine prorogato al 31 marzo 2024.
• I requisiti soggettivi previsti per l’accreditamento devono essere coerenti con la finalità di verificare l’affidabilità della struttura richiedente. È manifestamente illogica una disciplina che li riferisca al solo legale rappresentante quando ciò consente a una società inadempiente a obblighi fiscali, previdenziali, assistenziali o di sicurezza sul lavoro di ottenere l’accreditamento.

Come è indicizzato