Sentenza n. 1491/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano presentato progetti collegati per la realizzazione di villette in area classificata dal PUC in zona B3, subordinata alla sottoscrizione di una convenzione, proponendo cessioni gratuite di aree, monetizzazione di standard e realizzazione di opere di viabilità e parcheggio. Il Consiglio comunale, con deliberazione n. 34 del 30 dicembre 2021, aveva approvato lo schema di convenzione, accettando le cessioni e la monetizzazione prospettate e destinando le somme alla realizzazione della viabilità. Il Responsabile dell’Area comunale aveva successivamente adottato il diniego, richiamando il preavviso di rigetto e contestando, tra l’altro, la natura asseritamente autoreferenziale e parziale della strada proposta, la monetizzazione degli standard, la cessione di aree ricadenti in zona agricola, la soppressione di una strada di piano e l’assenza di un progetto unitario e di una convenzione efficace. I ricorrenti hanno dedotto incompetenza, violazione degli artt. 28-bis e 20 d.P.R. 380/2001, violazione degli artt. 1, 3, 4, 6 e 10-bis l. 241/1990, violazione delle NTA del PUC e dell’art. 4 l. 847/1964, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, perplessità, contraddittorietà, arbitrarietà, sviamento, disparità di trattamento e violazione dei principi di correttezza, leale collaborazione e affidamento. In particolare, è stato contestato al Comune di avere posto a carico dei privati adempimenti rientranti nelle funzioni dell’amministrazione e di avere fondato il diniego su critiche rivolte al contenuto della convenzione già approvata dal Consiglio comunale.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e li ha accolti, annullando gli identici dinieghi. Ha respinto la censura di incompetenza: nel permesso di costruire convenzionato il Consiglio comunale è competente ad approvare la convenzione, mentre il dirigente o responsabile competente conserva il potere di decidere sul rilascio o diniego del titolo edilizio, secondo il procedimento ordinario del permesso di costruire. Ha invece ritenuto fondati i motivi relativi al difetto di istruttoria, alla violazione della leale collaborazione e al difetto, perplessità e contraddittorietà della motivazione. Il Comune aveva posto a carico dei privati adempimenti correlati a funzioni comunali, quali la predisposizione e approvazione di opere pubbliche, gli atti di variante, l’acquisizione dei pareri e la definizione delle cessioni, utilizzandone poi la mancata realizzazione come ragione ostativa al rilascio. Le critiche rivolte dal responsabile al contenuto della convenzione approvata dal Consiglio comunale avrebbero dovuto essere previamente oggetto di un confronto istruttorio interno e, se necessario, condurre alla richiesta di modifica del deliberato consiliare, non essere impiegate direttamente per negare il titolo. La motivazione è stata ritenuta perplessa perché non chiariva quali norme del piano fossero violate dalla viabilità proposta e perché utilizzava espressioni non perspicue, quali strada autoreferenziale, incerta e parziale. È stata inoltre ritenuta erronea la contestazione della monetizzazione degli standard, già reputata congrua dal Comune nella convenzione approvata: la scelta tra monetizzazione e realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione rientra nelle determinazioni dell’amministrazione e non poteva costituire, nelle circostanze esaminate, legittima ragione di diniego. Neppure la collocazione dell’area da cedere in zona agricola incideva sull’assentibilità del permesso, poiché l’eventuale utilizzazione dell’area come parcheggio pubblico apparteneva alla successiva pianificazione comunale. Infine, la soppressione della strada di piano non poteva giustificare il diniego, anche perché il Comune aveva qualificato l’area come zona bianca e le previsioni infrastrutturali degli strumenti urbanistici non sono necessariamente di realizzazione obbligatoria. Le spese sono state compensate in ragione della novità e complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato può essere rilasciato quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata.

  La disposizione consente un titolo edilizio accompagnato da una convenzione accessoria, quando non sia necessaria la pianificazione attuativa; il Consiglio comunale approva la convenzione, mentre il dirigente decide sul titolo edilizio.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il procedimento di formazione del permesso di costruire convenzionato è quello previsto dal Capo II del titolo II della presente parte.

  Il rinvio al procedimento ordinario del permesso di costruire comporta la competenza dirigenziale sull’adozione del provvedimento finale.

• art. 16, comma 2, d.P.R. 380/2001

  A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione.

  La scelta delle modalità di adempimento degli oneri di urbanizzazione, inclusa la monetizzazione o lo scomputo mediante realizzazione di opere, compete all’amministrazione; la relativa questione non può essere utilizzata illegittimamente come motivo di diniego.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione.

  L’amministrazione non può imputare al richiedente la mancata esecuzione di adempimenti riconducibili alle funzioni dell’amministrazione stessa.

• artt. 1, 3, 4 e 6 l. 241/1990

  Sono richiamati in relazione ai principi di correttezza, leale collaborazione, motivazione, istruttoria e responsabilità del procedimento.

• artt. 42 e 107 d.lgs. 267/2000

  Il riparto delle competenze tra Consiglio comunale e dirigenza non attribuisce al Consiglio il potere di adottare il diniego del permesso di costruire convenzionato, salvo la competenza consiliare sull’approvazione della convenzione.

Massime di principio

• Nel permesso di costruire convenzionato non preceduto da uno strumento urbanistico attuativo, il Consiglio comunale approva la convenzione accessoria relativa agli impegni del privato, mentre il dirigente o responsabile competente adotta il provvedimento finale di rilascio o diniego del titolo edilizio secondo il procedimento ordinario del permesso di costruire.
• L’amministrazione non può fondare il diniego di un titolo edilizio sulla mancata esecuzione di adempimenti che rientrano nelle proprie funzioni, quali l’approvazione di opere pubbliche, l’attivazione di procedimenti di variante o l’acquisizione di atti di assenso amministrativi.
• Quando il responsabile del procedimento ravvisi criticità o illegittimità nel contenuto di una convenzione già approvata dal Consiglio comunale, deve svolgere un adeguato confronto istruttorio interno e, se necessario, sollecitare la modifica del deliberato; non può utilizzare direttamente tali criticità come motivazione del diniego edilizio senza chiarire il relativo percorso amministrativo.
• È illegittimo per difetto di motivazione un diniego edilizio fondato su espressioni generiche o non perspicue e privo dell’indicazione delle specifiche disposizioni urbanistiche che si assumono violate.
• La monetizzazione degli standard o degli oneri di urbanizzazione, quando sia stata prevista o ritenuta congrua dall’amministrazione nella convenzione, non può costituire di per sé una legittima ragione di diniego del permesso; spetta al Comune determinare le modalità di adempimento, mediante monetizzazione o realizzazione diretta delle opere.
• La cessione di un’area al Comune e la sua eventuale successiva destinazione a parcheggio pubblico attengono a profili pianificatori e realizzativi dell’amministrazione e non possono essere automaticamente utilizzate per negare il permesso di costruire convenzionato.

Come è indicizzato