Sentenza n. 4669/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

L'associazione ha inizialmente agito contro il silenzio serbato dall'Amministrazione sulle richieste del 20 marzo, 24 aprile e 13 maggio 2025, volte a ottenere l'autorizzazione per una visita di propri soci esperti di diritto presso le strutture situate in Albania. Dopo l'adozione del provvedimento prefettizio del 12 giugno 2025, ha proposto motivi aggiunti, deducendo la violazione dell'art. 7 d.lgs. 142/2015, delle direttive 2008/115/CE e 2013/33/UE, la falsa applicazione dell'art. 6, comma 4, lett. e), del decreto ministeriale 20 ottobre 2014, il travisamento dei fatti, il difetto di motivazione, l'illogicità e contraddittorietà della motivazione, il difetto di istruttoria e la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi. L'Amministrazione aveva negato l'ingresso richiamando l'attuale clamore mediatico sui centri di permanenza per il rimpatrio e il rischio per l'ordine e la sicurezza pubblica, sostenendo che il diniego fosse temporaneo e non definitivo. L'associazione ha contestato il carattere generico, apodittico e sostanzialmente sine die del diniego, nonché l'omessa considerazione della propria natura, delle finalità statutarie e dell'esperienza maturata nella tutela delle persone straniere.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo contro il silenzio, perché nel corso del giudizio era intervenuto il provvedimento espresso di diniego, impugnato con motivi aggiunti. Ha accolto i motivi aggiunti e annullato il diniego per quanto di ragione. Il giudice ha riconosciuto che l'accesso ai centri è soggetto alla previa autorizzazione prefettizia e che l'Amministrazione può limitarlo per concrete esigenze di sicurezza, ordine pubblico o corretta gestione amministrativa, purché non lo impedisca completamente. Tuttavia, il provvedimento impugnato si limitava a richiamare il clamore mediatico e generiche esigenze di ordine e sicurezza, senza indicare circostanze concrete e attuali, senza motivare specificamente in relazione alla posizione e alle finalità dell'associazione e senza considerare adeguatamente la sua attività statutaria e concreta quale ente di tutela. Il diniego, pur qualificato dall'Amministrazione come contingente, negava in realtà la visita sine die; eventuali esigenze temporanee avrebbero potuto giustificare soltanto un breve differimento, adeguatamente motivato e necessario. Il provvedimento non era inoltre preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. 241/1990, non trattandosi di attività interamente vincolata. Restano salve ulteriori valutazioni dell'Amministrazione, purché fondate su una motivazione concreta, circa un eventuale breve differimento della visita. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 7, commi 2 e 3, d.lgs. 142/2015

  È consentito l'accesso ai centri [...] ai rappresentanti degli enti di tutela dei titolari di protezione internazionale con esperienza consolidata nel settore [...] Per motivi di sicurezza, ordine pubblico, o comunque per ragioni connesse alla corretta gestione amministrativa dei centri [...] l'accesso ai centri può essere limitato, purché non impedito completamente.

  La disposizione riconosce l'accesso ai rappresentanti degli enti di tutela e consente limitazioni per ragioni di sicurezza, ordine pubblico o gestione amministrativa, ma vieta che l'accesso sia completamente impedito.

• art. 16, comma 4, direttiva 2008/115/CE

  I pertinenti e competenti organismi ed organizzazioni nazionali, internazionali e non governativi hanno la possibilità di accedere ai centri di permanenza temporanea [...] Tali visite possono essere soggette ad autorizzazione.

  L'accesso degli organismi e delle organizzazioni competenti ai centri può essere subordinato ad autorizzazione, ma costituisce una possibilità tutelata dal diritto dell'Unione.

• art. 10, comma 4, direttiva 2013/33/UE

  Possono essere imposte limitazioni all'accesso al centro di trattenimento soltanto se obiettivamente necessarie [...] per la sicurezza, l'ordine pubblico o la gestione amministrativa del centro di trattenimento, e purché non restringano drasticamente o rendano impossibile l'accesso.

  Le limitazioni devono essere obiettivamente necessarie e non possono restringere drasticamente o rendere impossibile l'accesso.

• art. 6, comma 4, decreto ministeriale 20 ottobre 2014

  Altri soggetti che ne facciano motivata richiesta.

  Anche soggetti diversi da quelli aventi accesso senza autorizzazione possono accedere previa autorizzazione della Prefettura, purché abbiano formulato una richiesta motivata.

• art. 6, comma 5, decreto ministeriale 20 ottobre 2014

  La Prefettura, acquisito il nulla osta della Questura, richieda tempestivamente al Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione il preventivo parere.

  Il procedimento di autorizzazione richiede l'acquisizione del nulla osta della Questura e del preventivo parere del Dipartimento competente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi vizia il procedimento quando il provvedimento sfavorevole non ha contenuto interamente vincolato e impedisce al richiedente di formulare osservazioni utili.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve esplicitare le ragioni concrete e attuali della decisione; il richiamo generico al clamore mediatico e a esigenze di sicurezza integra una motivazione apparente e insufficiente.

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso contro il silenzio diviene improcedibile quando, durante il giudizio, l'Amministrazione adotta un provvedimento espresso sulla medesima istanza, impugnabile con motivi aggiunti.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  Il provvedimento espresso sopravvenuto nel giudizio avverso il silenzio può essere impugnato con motivi aggiunti.

• legge 21 febbraio 2024, n. 14

  Ha ratificato il Protocollo sottoscritto il 6 novembre 2023 tra il Governo italiano e il Consiglio dei Ministri albanese, relativo alle strutture oggetto della richiesta di accesso.

Massime di principio

• L'accesso ai centri di permanenza o trattenimento può essere subordinato a previa autorizzazione, ma il potere autorizzatorio deve essere esercitato nel rispetto delle garanzie derivanti dalla normativa europea e nazionale e non può tradursi in un impedimento assoluto dell'accesso.
• Le esigenze di sicurezza, ordine pubblico o corretta gestione amministrativa possono giustificare una limitazione dell'accesso soltanto se fondate su elementi concreti, attuali e specificamente riferiti alla situazione dedotta; il mero richiamo al clamore mediatico o a rischi genericamente evocati non è sufficiente.
• Quando le esigenze ostative sono temporanee, esse possono giustificare un breve differimento necessario e motivato, ma non un diniego sine die presentato come contingente o provvisorio.
• Nel valutare una richiesta di accesso presentata da un ente di tutela, l'Amministrazione deve considerare concretamente la natura dell'ente, le sue finalità statutarie, l'esperienza maturata e le attività effettivamente svolte, fornendo una motivazione specifica sulla sua posizione.
• Il provvedimento negativo non interamente vincolato deve essere preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis l. 241/1990, affinché l'interessato possa formulare osservazioni potenzialmente idonee a incidere sulla decisione.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l'adozione di un provvedimento espresso durante il processo determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul silenzio, mentre il nuovo provvedimento può essere impugnato con motivi aggiunti.

Come è indicizzato