Sentenza n. 191/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’annullamento in autotutela, disposto dalla Soprintendenza, di una precedente autorizzazione paesaggistica in sanatoria relativa a un fabbricato per civile abitazione realizzato dopo il 31 dicembre 1976 entro la fascia di 150 metri dalla battigia. L’autorizzazione originaria era fondata su un certificato comunale, poi riconosciuto erroneo, che attestava la classificazione dell’area come zona territoriale omogenea B; gli atti comunali successivi avevano invece accertato la sottoposizione dell’area al vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 15, lett. a), della l.r. siciliana n. 78/1976. L’appellante deduceva principalmente eccesso di potere per sviamento, sostenendo che la Soprintendenza avesse utilizzato l’autotutela per perseguire finalità urbanistico-edilizie estranee alla tutela paesaggistica e avesse invaso la competenza comunale. Riproponeva inoltre, per relationem, le censure già proposte in primo grado relative alla violazione degli artt. 3, 8, 10-bis e 21-nonies l. n. 241/1990: difetto o insufficienza della motivazione, irregolarità della comunicazione di avvio, mancata applicazione del preavviso di rigetto, superamento del termine ragionevole per l’autotutela, omessa ponderazione dell’interesse pubblico e lesione del legittimo affidamento. In via preliminare, il Collegio rilevava che uno dei difensori nominati non risultava iscritto all’albo speciale per il patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori, ma riteneva valida la costituzione poiché l’atto di appello era stato sottoscritto anche da altro difensore regolarmente abilitato.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata la censura di sviamento: pur distinguendosi in astratto tutela paesaggistica e governo del territorio, il vincolo di inedificabilità assoluta relativo alla fascia costiera dei 150 metri dalla battigia persegue anche una finalità eminentemente paesaggistico-ambientale. Poiché il vincolo preclude in radice qualsiasi intervento edilizio, non residua spazio per una valutazione discrezionale di compatibilità paesaggistica né per il rilascio di un’autorizzazione paesaggistica in sanatoria. La Soprintendenza non aveva quindi esercitato un potere urbanistico estraneo alle proprie attribuzioni, ma aveva rimosso un provvedimento radicalmente illegittimo, fondato sull’erronea classificazione urbanistica dell’area e sull’inesistenza del relativo presupposto fattuale e giuridico. Quanto all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il Collegio ha escluso il superamento del termine ragionevole, poiché, in presenza di un provvedimento favorevole basato su dichiarazioni o rappresentazioni non veritiere, il termine decorre dalla scoperta dell’errore da parte dell’amministrazione; nella specie l’autotutela era stata esercitata tempestivamente dopo l’accertamento comunale. L’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo è stato ritenuto in re ipsa e prevalente, con conseguente attenuazione dell’onere motivazionale. È stato altresì escluso un affidamento tutelabile, poiché mancava la buona fede del destinatario e la normativa regionale escludeva categoricamente la sanabilità dell’opera realizzata in violazione del vincolo. Le censure procedurali sono state respinte: la mancata indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere costituisce mera irregolarità non invalidante; le carenze nella comunicazione di avvio non hanno inciso sulla legittimità del provvedimento finale; l’art. 10-bis l. n. 241/1990 non si applica ai procedimenti d’ufficio, quale quello di annullamento in autotutela, essendo comunque stato garantito il contraddittorio mediante la comunicazione di avvio. Le spese del grado sono state compensate. È stata inoltre disposta la trasmissione della sentenza al Consiglio Nazionale Forense e al competente Consiglio dell’Ordine per le valutazioni relative alla posizione di uno dei difensori.

Norme richiamate

• art. 15, lett. a), l.r. Sicilia n. 78/1976

  Prevede il vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia costiera di 150 metri dalla battigia; secondo il giudice, il vincolo persegue una finalità anche paesaggistico-ambientale e preclude qualsiasi intervento edilizio, impedendo il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica anche in sanatoria.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Consente l’annullamento d’ufficio; per i provvedimenti favorevoli fondati su dichiarazioni o rappresentazioni non veritiere, il termine ragionevole decorre dalla scoperta dell’errore da parte dell’amministrazione. L’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo derivante dalla sanatoria di un abuso in area soggetta a inedificabilità assoluta è ritenuto in re ipsa e prevalente.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica ai procedimenti avviati d’ufficio, compreso il procedimento di annullamento in autotutela.

• artt. 3 e 8 l. n. 241/1990

  Le dedotte carenze motivazionali e della comunicazione di avvio non incidono sulla legittimità dell’atto quando non abbiano impedito l’esercizio del diritto di difesa e il contraddittorio sia stato comunque garantito.

• art. 32 l. 47/1985

  Nel quadro richiamato dal giudice, non consente il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria quando sussista un vincolo di inedificabilità assoluta che escluda ab origine qualsiasi intervento edilizio.

• art. 98, comma 1, c.p.a.

  Impone, nel giudizio davanti al Consiglio di Stato, il ministero di un avvocato iscritto all’albo speciale per le giurisdizioni superiori; la carenza del requisito in capo a uno dei difensori non invalida il mandato quando l’atto sia validamente sottoscritto da altro difensore abilitato.

• art. 9 Cost.

  Il paesaggio costiero è ricondotto a un bene di valore primario e assoluto, a fondamento della finalità paesaggistico-ambientale del vincolo costiero.

Massime di principio

• Il vincolo di inedificabilità assoluta imposto sulla fascia costiera dei 150 metri dalla battigia, pur avendo natura urbanistica, persegue una finalità eminentemente paesaggistico-ambientale e tutela il paesaggio costiero quale interesse pubblico primario.
• Quando un vincolo di inedificabilità assoluta preclude ab origine qualsiasi intervento edilizio, non residua spazio per una valutazione discrezionale di compatibilità paesaggistica e non può essere rilasciata un’autorizzazione paesaggistica neppure in sanatoria.
• La Soprintendenza non incorre in sviamento quando annulla in autotutela un’autorizzazione paesaggistica in sanatoria dopo avere accertato che essa era fondata su un’erronea classificazione urbanistica dell’area, se l’accertamento rivela l’esistenza di un vincolo assoluto con finalità paesaggistica che rendeva originariamente inesaminabile l’istanza.
• Per un provvedimento favorevole fondato su una rappresentazione non veritiera dei presupposti, il termine ragionevole per l’annullamento d’ufficio decorre dalla scoperta dell’errore da parte dell’amministrazione; l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo può ritenersi in re ipsa quando l’atto abbia consentito la sanatoria di un abuso in area soggetta a inedificabilità assoluta.
• Non è tutelabile l’affidamento del destinatario di un provvedimento favorevole quando manchi la buona fede, il provvedimento dipenda da un presupposto fattuale e giuridico radicalmente errato e la normativa escluda categoricamente la sanabilità dell’intervento.
• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 non si applica ai procedimenti avviati d’ufficio, compreso l’annullamento d’ufficio; il contraddittorio può essere assicurato mediante la comunicazione di avvio del procedimento.

Come è indicizzato