Sentenza n. 790/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dai due pareri negativi, adottati dalla Soprintendenza nel corso della conferenza di servizi e posti a fondamento del provvedimento conclusivo negativo sull’istanza di ampliamento volumetrico presentata il 24 ottobre 2020 ai sensi dell’art. 31 della l.r. Sardegna n. 8/2015. I pareri, inoltre, erano stati adottati tardivamente, il 15 aprile 2021 e il 28 maggio 2021. La società ha dedotto l’illiceità della condotta amministrativa, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 26/2022, che aveva annullato i pareri delle Soprintendenze sarde e affermato che non spettava alle autorità statali disapplicare la normativa regionale. Ha sostenuto che, in assenza dei pareri illegittimi, avrebbe ottenuto il provvedimento favorevole, realizzato l’ampliamento entro la vigenza del Piano Casa e avviato ulteriori servizi, tra cui ristorazione, spa e bar, con conseguenti maggiori ricavi e miglioramento della qualifica alberghiera. Sono stati dedotti il danno emergente per spese di progettazione, business-plan e consulenze, quantificato in euro 65.000,00, e il lucro cessante per mancati utili, quantificato in euro 7.308.149,64, poi indicato complessivamente in euro 7.373.149,64. L’amministrazione ha chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente la domanda risarcitoria. Ha ritenuto sussistenti gli elementi dell’illecito della pubblica amministrazione, facendo proprie le argomentazioni della ricorrente. In particolare, l’istanza era stata presentata il 24 ottobre 2020, quando il Piano Casa era efficace sino al 31 dicembre 2020; la sentenza della Corte costituzionale n. 24/2022 aveva inciso soltanto sulla norma regionale che aveva prorogato tale efficacia sino al 31 dicembre 2023. Secondo il TAR, il tempestivo rilascio del provvedimento favorevole entro il 31 dicembre 2020 avrebbe consentito, con elevato grado di probabilità, la realizzazione dell’ampliamento e dei servizi connessi, anche perché la Corte costituzionale aveva riconosciuto che la normativa regionale consentiva interventi edilizi e incrementi volumetrici in aree vincolate. Il risarcimento non è stato tuttavia riconosciuto nella misura richiesta, poiché l’attività d’impresa non era stata concretamente avviata e non era possibile formulare una prognosi certa circa la continuità e la redditività futura dell’iniziativa, esposta a sopravvenienze fattuali e istruttorie. Il danno è stato quindi determinato secondo il criterio equitativo della perdita di chance, con riduzione del 90% dell’importo complessivamente prospettato dalla società. L’amministrazione è stata condannata al pagamento di euro 737.315,00, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese sono state compensate per metà; per la restante metà l’amministrazione è stata condannata al pagamento di euro 2.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 l.r. Sardegna n. 8/2015

  La disposizione costituiva la base normativa regionale dell’istanza di incremento volumetrico della struttura alberghiera.

• art. 37 l.r. Sardegna n. 8/2015

  Le disposizioni di cui al presente capo si applicano fino all’entrata in vigore della nuova legge regionale in materia di governo del territorio e comunque non oltre il 31 dicembre 2020.

  Il TAR ha ritenuto che il Piano Casa fosse efficace quando l’istanza è stata presentata il 24 ottobre 2020 e che essa avrebbe dovuto essere definita favorevolmente entro il 31 dicembre 2020.

• art. 17, comma 2, l.r. Sardegna n. 1/2021

  La disposizione aveva differito al 31 dicembre 2023 l’efficacia del Piano Casa, ma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale n. 24/2022; tale pronuncia non ha inciso sull’efficacia originaria sino al 31 dicembre 2020.

• artt. 127, 134 e 136 Cost.

  La Corte costituzionale, nella sentenza n. 26/2022 richiamata dal TAR, ha ritenuto violati tali parametri dalla disapplicazione amministrativa della normativa regionale da parte delle Soprintendenze.

• art. 30 c.p.a.

  Il TAR ha accolto la domanda di risarcimento per lesione della chance di conseguire il provvedimento favorevole e di realizzare l’intervento, liquidando equitativamente il danno.

Massime di principio

• La disapplicazione di una legge regionale da parte di un’autorità amministrativa statale, in assenza di una pronuncia di illegittimità costituzionale, integra una condotta contra ius quando l’amministrazione non si limiti ad applicare la normativa vigente ma ne neghi direttamente l’efficacia.
• Quando un’istanza autorizzatoria è presentata durante il periodo di efficacia della disciplina favorevole, l’amministrazione deve definirla tempestivamente nel periodo di vigenza della disciplina; il ritardo illegittimo che determini la perdita della possibilità concreta di ottenere il provvedimento favorevole può fondare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione può configurarsi anche per la perdita di una chance seria e concreta di conseguire un bene della vita, senza che sia necessario dimostrare con certezza assoluta che l’utilità finale sarebbe stata ottenuta.
• Quando l’attività economica progettata non è mai stata avviata, il danno non può essere liquidato assumendo come certo il conseguimento degli utili futuri; la quantificazione deve considerare l’incertezza dell’iniziativa, le possibili sopravvenienze e la probabilità effettiva di realizzazione e redditività dell’attività.
• La perdita di chance può essere liquidata equitativamente, con una significativa riduzione rispetto al lucro cessante integralmente prospettato, quando la prova dell’ammontare preciso del danno sia impossibile o comunque non raggiunta.

Come è indicizzato