Sentenza n. 5064/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, nonché gli atti presupposti, connessi e consequenziali, contestando il mancato rilascio del nulla osta richiesto per il subentro nella gestione di un deposito commerciale di carburanti. Il diniego era motivato dal mancato riscontro di alcuni requisiti tecnico-organizzativi ed economico-finanziari previsti dall’art. 25, comma 6-ter, del d.lgs. n. 504/1995, dall’art. 1, comma 1077, della l. n. 178/2020, dalla circolare ADM n. 38/2021 e dalla determinazione direttoriale ADM n. 426358/RU/2021. In particolare, l’Amministrazione aveva rilevato carenze relative alla disponibilità di liquidità per gli approvvigionamenti, alle informazioni sui potenziali clienti e sui contratti commerciali, al piano finanziario e alla situazione patrimoniale previsionali, all’indicazione dei quantitativi di carburante movimentabili e dei ricavi attesi, alle dilazioni contrattuali, agli investimenti e alle modalità di finanziamento, nonché ai requisiti specifici riguardanti la selezione e il controllo dei fornitori e dei cessionari. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 8 della determinazione direttoriale ADM n. 426358/RU/2021, sostenendo che l’Agenzia avrebbe dovuto chiedere integrazioni documentali e prescrivere eventuali opere di adeguamento prima di adottare il diniego; difetto di istruttoria e di motivazione, poiché le richieste avrebbero riguardato previsioni economico-finanziarie e programmatiche non riconducibili a specifici requisiti tecnico-organizzativi; erronea e parcellizzata valutazione del Business Plan, che avrebbe dovuto essere esaminato nella sua globalità; nonché contestazione puntuale delle sei carenze rilevate dall’Agenzia.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, rilevando che l’Agenzia aveva attivato il contraddittorio procedimentale mediante il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. n. 241/1990, aveva indicato dettagliatamente le criticità riscontrate e aveva consentito al richiedente di presentare memorie e documenti. Il provvedimento finale aveva inoltre dato conto dell’esame delle integrazioni prodotte, ritenute in larga parte ripetitive e inidonee a superare le carenze contestate. Le ulteriori censure sono state respinte alla luce della verificazione disposta dal TAR. Il verificatore ha accertato che il requisito relativo all’elenco dei contratti e degli accordi commerciali, con indicazione di qualità e quantità del carburante, prezzi, depositi di approvvigionamento e clausole Incoterms, non era soddisfatto; il requisito relativo ai quantitativi movimentabili e ai ricavi era soddisfatto solo parzialmente e in via deduttiva; anche i requisiti specifici concernenti il sistema interno di selezione dei fornitori, la disponibilità degli accordi e contratti con fornitori e trasportatori e l’assenza di gravi e ripetute violazioni tributarie erano soddisfatti solo parzialmente. Il Collegio ha ritenuto attendibili le conclusioni della verificazione, non efficacemente contraddette dal ricorrente, e ha riconosciuto all’Amministrazione un ambito di discrezionalità tecnica nella valutazione dei requisiti economico-organizzativi. Tale valutazione è sindacabile soltanto in presenza di errori evidenti o grossolani, non ravvisati nel caso concreto. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore delle amministrazioni resistenti e al pagamento del compenso del verificatore.

Norme richiamate

• art. 25, comma 6-ter, d.lgs. 26 ottobre 1995, n. 504

  Fatto salvo quanto previsto dal comma 6-bis, limitatamente ai depositi commerciali di cui ai commi 1 e 6 che movimentano benzina e gasolio usato come carburante, la licenza di cui al comma 4 è altresì negata ai soggetti che, a seguito di verifica, risultano privi dei requisiti tecnico-organizzativi minimi per lo svolgimento dell’attività del deposito rapportati alla capacità dei serbatoi, ai servizi strumentali all’esercizio ovvero al conto economico previsionale, in base alle specifiche stabilite con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

  La disposizione costituisce la base normativa per la verifica dei requisiti tecnico-organizzativi minimi dei depositi commerciali di carburanti, rapportati anche al conto economico previsionale, secondo le specifiche fissate dall’Agenzia.

• art. 1, comma 1077, l. 30 dicembre 2020, n. 178

  La validità e l’efficacia della variazione della titolarità o del trasferimento della gestione sono subordinate alla preventiva comunicazione di inizio attività ... nonché al successivo nulla osta, rilasciato dalla medesima Agenzia previa verifica, in capo al soggetto subentrante, della sussistenza del requisito dell’affidabilità economica nonché dei requisiti soggettivi prescritti dagli articoli 23 e 25 del testo unico di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504.

  Il subentro nella gestione del deposito è subordinato a un nulla osta preventivo dell’Agenzia, fondato sulla verifica dell’affidabilità economica e dei requisiti soggettivi e tecnico-organizzativi del subentrante.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  eventuale preavviso ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Il preavviso di diniego e la possibilità di presentare memorie e documenti hanno soddisfatto il contraddittorio procedimentale previsto prima dell’adozione del diniego.

• art. 8 della determinazione direttoriale ADM prot. n. 426358/RU del 15 novembre 2021

  In caso di riscontro di anomalie nella documentazione prodotta dal richiedente licenza ovvero della mancata rispondenza della stessa con lo stato dei fatti del deposito, l’UD competente richiede le dovute integrazioni documentali ... Qualora le incongruenze riscontrate non siano sanabili, l’UD competente, previo preavviso ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, adotta motivato provvedimento di diniego al rilascio della licenza di esercizio.

  L’obbligo di richiedere integrazioni non impedisce il diniego quando, dopo il contraddittorio e ulteriori sollecitazioni istruttorie, le carenze documentali permangono e non risultano sanate.

• art. 6, commi 1, 2 e 3, della determinazione direttoriale ADM prot. n. 426358/RU del 15 novembre 2021

  eventuale indicazione dei requisiti riportati nel testo

  La disposizione individua i requisiti documentali, economico-finanziari e tecnico-organizzativi necessari per il rilascio della licenza e per la verifica del nulla osta al subentro.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  eventuale trattazione della causa nel merito ai sensi dell’art. 55, comma 10 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare ai soli fini della sollecita trattazione del merito, mantenendo ferma l’efficacia dell’atto impugnato.

Massime di principio

• Il nulla osta al subentro nella gestione di un deposito commerciale di prodotti energetici è subordinato alla verifica dell’affidabilità economica e dei requisiti tecnico-organizzativi minimi del soggetto subentrante, valutati anche in rapporto al conto economico previsionale e secondo le specifiche stabilite dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
• Nel procedimento volto al rilascio del nulla osta, l’Amministrazione può negare il titolo quando, dopo il preavviso di diniego, il richiedente abbia avuto la possibilità di presentare memorie e integrazioni ma le carenze documentali rilevate permangano o le integrazioni risultino meramente ripetitive e inidonee a superare le criticità.
• I requisiti relativi ai contratti e agli accordi commerciali devono essere documentati in modo specifico, con indicazione degli elementi richiesti dalla disciplina applicabile; la mera indicazione dei clienti, dei fornitori o dei componenti del prezzo non sostituisce la produzione degli accordi e delle informazioni necessarie, comprese le clausole Incoterms quando richieste.
• L’indicazione dei quantitativi di carburante movimentabili e dei ricavi attesi deve risultare dal Business Plan in modo sufficientemente preciso e coerente con la capacità dei serbatoi e il bacino di utenza; tali dati non possono essere ricavati mediante mere ipotesi o mediante il ricorso a informazioni esterne non contenute nella documentazione presentata.
• La valutazione dell’Amministrazione sui requisiti economico-organizzativi per il rilascio del nulla osta costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di errori evidenti, grossolani, travisamenti o manifesta irragionevolezza, non ravvisabili quando le conclusioni siano supportate da una verificazione attendibile e non efficacemente contestata.

Come è indicizzato