Sentenza n. 5945/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento con cui il Ministero della cultura ha dichiarato improcedibile la loro istanza volta all'avvio del procedimento di determinazione e corresponsione del premio previsto dagli artt. 92 e 93 del d.lgs. 42/2004 per il rinvenimento di una villa romana avvenuto nel 1985. Il diniego era motivato dall'asserito decorso del termine decennale dal completamento dei ritrovamenti, individuato nel 1996, sulla base della circolare ministeriale n. 29 del 18 giugno 2021. I ricorrenti hanno dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 92 e 93 del d.lgs. 42/2004, dell'art. 2 l. 241/1990 e degli artt. 2934 e 2935 c.c.; la violazione del legittimo affidamento; l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti e l'ingiustizia manifesta. In particolare, hanno sostenuto che il premio costituisce una pretesa inizialmente qualificabile come interesse legittimo, destinata a trasformarsi in diritto soggettivo solo con la stima del premio, e che pertanto non sarebbe soggetta a prescrizione prima di tale momento. Hanno inoltre dedotto che il procedimento per il premio deve essere avviato anche d'ufficio dal Ministero e che l'Amministrazione, avendo avviato i procedimenti di acquisizione dell'immobile, non avrebbe potuto omettere di definire il procedimento relativo al premio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. In primo luogo, ha qualificato la pretesa al premio di rinvenimento, sulla base della giurisprudenza richiamata, come interesse legittimo sino alla stima ministeriale, momento nel quale essa assume natura di diritto soggettivo. Ne consegue che, prima della stima, non può essere configurata una prescrizione del diritto. In secondo luogo, il termine decennale indicato nella circolare ministeriale n. 29 del 2021 non può essere riqualificato come termine decadenziale idoneo a giustificare l'improcedibilità: dagli artt. 92 e 93 del d.lgs. 42/2004 emerge che il procedimento per la determinazione del premio deve essere avviato non solo su istanza dell'interessato, ma anche d'ufficio, quando il Ministero disponga degli elementi necessari. Una circolare è un atto interno diretto a orientare l'attività amministrativa, privo di assoluta vincolatività e comunque inidoneo a incidere sulla sfera giuridica dei terzi introducendo un effetto estintivo o un termine decadenziale non previsto dalla legge. Il giudice ha aggiunto che neppure un regolamento avrebbe potuto introdurre validamente un termine incompatibile con la disciplina legislativa superiore. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 92 d.lgs. 42/2004

  Il Ministero corrisponde un premio non superiore al quarto del valore delle cose ritrovate al proprietario dell'immobile dove è avvenuto il ritrovamento; il premio può essere corrisposto in denaro, mediante rilascio di parte delle cose ritrovate o, a richiesta, mediante credito d'imposta.

  La norma fonda la posizione del proprietario rispetto al procedimento di determinazione del premio e, insieme all'art. 93, presuppone un procedimento amministrativo che il Ministero deve avviare anche d'ufficio quando disponga degli elementi necessari.

• art. 93 d.lgs. 42/2004

  La disposizione concorre a delineare un procedimento complesso per la determinazione del premio di rinvenimento, attivabile non soltanto su istanza di parte ma anche d'ufficio.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Non consente di dichiarare improcedibile l'istanza per un termine decennale introdotto da una circolare in assenza di una base legislativa idonea.

• artt. 2934 e 2935 c.c.

  Sono stati invocati dai ricorrenti in relazione alla prescrizione, ma il TAR ha ritenuto che la pretesa, prima della stima, abbia natura di interesse legittimo e non sia quindi soggetta a prescrizione.

• art. 4, comma 1, disposizioni preliminari al codice civile

  Esclude che una fonte subordinata possa introdurre una disciplina avente efficacia abrogativa o incompatibile con una norma di rango superiore; il TAR ne ha tratto l'invalidità di un eventuale termine decadenziale introdotto con regolamento in contrasto con la legge.

• art. 128, comma 2, d.lgs. 42/2004

  Richiamato per la sottoposizione del sito archeologico alla tutela prevista dalla Parte II del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Massime di principio

• La pretesa al premio per il rinvenimento di beni archeologici conserva natura di interesse legittimo fino alla stima amministrativa del premio; solo con la stima si configura un diritto soggettivo, sicché prima di tale momento non può essere eccepita la prescrizione del diritto.
• Il procedimento di determinazione del premio previsto dagli artt. 92 e 93 del d.lgs. 42/2004 è un procedimento complesso che l'amministrazione deve avviare non solo su istanza dell'interessato, ma anche d'ufficio quando disponga degli elementi necessari per formularne la proposta.
• Una circolare ministeriale, quale atto interno di indirizzo, non può introdurre a carico dei privati un termine decadenziale o prescrizionale non previsto dalla legge né produrre l'estinzione della loro posizione giuridica.
• Un termine estintivo della pretesa al premio di rinvenimento non può essere introdotto validamente neppure mediante regolamento quando risulti incompatibile con la disciplina legislativa di rango superiore.

Come è indicizzato