Sentenza n. 885/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale n. 81/2023, fondata su un verbale di accertamento del 2019, relativa a un capannone ad uso deposito di circa 1.003,52 mc, a un piazzale in cemento, a una pensilina e alla recinzione del terreno, nonché, con motivi aggiunti, il provvedimento del 2026 di accertamento dell’inottemperanza, acquisizione dell’area e applicazione di una sanzione pecuniaria. Ha dedotto: violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, della l. 241/1990 e dei principi di buon andamento, proporzionalità, buona fede e affidamento, sostenendo che il tempo trascorso avrebbe imposto una motivazione rafforzata; erronea qualificazione delle opere come interventi soggetti a permesso di costruire e non come attività edilizia libera o interventi soggetti a CILA o SCIA; illegittima assimilazione di opere eterogenee e loro natura pertinenziale; difetto di istruttoria e motivazione; indeterminatezza dell’oggetto dell’acquisizione; nullità o annullabilità dell’atto; questione di legittimità costituzionale dell’art. 31 d.P.R. 380/2001; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con i motivi aggiunti ha inoltre contestato l’acquisizione dell’intera area di proprietà, pari a 3.020 mq, la sproporzione della sanzione pecuniaria di 18.750 euro, l’applicazione automatica delle sanzioni nonostante la pendenza del giudizio, la violazione dell’art. 11 l. 689/1981 e l’assenza di contraddittorio. Il Comune ha eccepito anche la tardività del ricorso principale, mentre Rete Ferroviaria Italiana ha resistito nel merito. Le opere risultavano inoltre realizzate a circa 11 metri dal confine ferroviario, in violazione della distanza minima prevista dal d.P.R. 753/1980, senza autorizzazione ferroviaria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, superando le eccezioni preliminari del Comune in applicazione del principio della ragione più liquida. Ha ritenuto che l’ordine di demolizione sia un atto vincolato e dovuto, fondato sull’interesse pubblico intrinseco al ripristino della legalità edilizia: il decorso del tempo non rende illecito l’esercizio del potere repressivo e non determina un legittimo affidamento sulla conservazione di opere abusive. Ha qualificato il capannone, il piazzale, la pensilina e la recinzione come opere di nuova costruzione o comunque come interventi unitariamente idonei a trasformare il territorio, soggetti a permesso di costruire e alla sanzione demolitoria dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, escludendo i regimi dell’attività edilizia libera, della CILA e della SCIA. Ha valorizzato anche la violazione della distanza ferroviaria di 30 metri prevista dal d.P.R. 753/1980, rilevando che la deroga richiede un’autorizzazione espressa mai rilasciata. Ha escluso l’indeterminatezza dell’acquisizione, osservando che l’ordinanza consentiva di individuare le opere e la relativa area di sedime e che la precisa determinazione dell’area è essenziale soprattutto nel successivo atto di accertamento dell’inottemperanza. Ha respinto la questione di costituzionalità, poiché l’acquisizione prevista dall’art. 31 ha natura sanzionatoria e non espropriativa. Ha ritenuto non invalidante l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, in ragione della natura vincolata dell’attività repressiva e dell’assenza di prova che la partecipazione avrebbe condotto a un esito diverso. Quanto ai motivi aggiunti, ha ritenuto legittima la sanzione pecuniaria fondata su criteri comunali predeterminati e oggettivi, nonché l’acquisizione dell’area ulteriore, determinata secondo la disciplina urbanistica di zona e non limitata alla sola superficie fisicamente occupata. Ha escluso la sproporzione manifesta, considerando che il manufatto realizzato era di circa 1.003,52 mc, a fronte degli indici edificatori applicabili alla zona E3 e della superficie acquisita. Ha respinto anche le censure partecipative relative agli atti successivi. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione e l’acquisizione gratuita conseguente all’inottemperanza costituiscono espressione di un potere repressivo vincolato; l’interesse pubblico al ripristino della legalità edilizia è intrinseco e non richiede una motivazione ulteriore. L’area acquisibile deve essere determinata anche in relazione a quella necessaria alla realizzazione di opere analoghe secondo gli strumenti urbanistici.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Le opere consistenti in un capannone di rilevanti dimensioni, piazzale, pensilina e recinzione, considerate anche unitariamente, sono interventi di nuova costruzione o comunque di significativa trasformazione urbanistico-edilizia e richiedono il permesso di costruire.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullabilità dell’atto vincolato quando non sia dimostrato che la partecipazione avrebbe potuto condurre a un contenuto diverso.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La mancata indicazione analitica dei dati catastali e delle superfici dell’area acquisita non determina, nel caso esaminato, la nullità per indeterminatezza dell’oggetto.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  In caso di inottemperanza all’ordine di demolizione il Comune può irrogare una sanzione pecuniaria secondo criteri applicativi predeterminati dalla potestà regolamentare; la quantificazione basata su parametri oggettivi non è automaticamente sproporzionata.

• art. 34, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria contestata è stata ritenuta legittima in quanto determinata sulla base di criteri comunali oggettivi, riferiti alla superficie abusiva e alla tipologia dell’intervento.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata all’esito della camera di consiglio, previo avviso alle parti.

• d.P.R. 753/1980

  Le opere realizzate in prossimità della linea ferroviaria devono rispettare la distanza minima prevista dalla normativa; la violazione rileva anche ai fini della legittimità degli interventi edilizi.

• art. 60 d.P.R. 753/1980

  La distanza minima dalla ferrovia può essere derogata soltanto mediante autorizzazione espressa degli uffici ferroviari competenti.

• art. 11 l. 689/1981

  Il ricorrente ne ha invocato l’applicazione ai fini della graduazione della sanzione, ma la censura è stata respinta perché la sanzione risultava fondata su criteri oggettivi e predeterminati.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non impongono, in via generale, l’annullamento dell’ordine repressivo vincolato quando l’abuso sia stato oggettivamente accertato e non sia dimostrata l’utilità concreta della partecipazione.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un atto vincolato e dovuto: l’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità edilizia è immanente all’accertamento dell’abuso e non deve essere motivato autonomamente.
• Il mero decorso del tempo tra la realizzazione o l’accertamento dell’abuso e l’adozione dell’ordine di demolizione non consolida una posizione di legittimo affidamento del responsabile e non impone, di per sé, una motivazione rafforzata dell’intervento repressivo.
• Un insieme coordinato di opere comprendente un manufatto di rilevanti dimensioni, pavimentazioni, pensiline e recinzioni può integrare una nuova costruzione o una sostanziale trasformazione del territorio, con conseguente necessità del permesso di costruire e applicabilità della demolizione prevista dall’art. 31 d.P.R. 380/2001, anche quando il privato invochi la natura pertinenziale o regimi edilizi semplificati.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullabilità di un provvedimento repressivo vincolato quando l’abuso sia stato oggettivamente accertato e il destinatario non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto determinare un diverso contenuto dell’atto.
• L’acquisizione gratuita conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura sanzionatoria e non espropriativa; la sua estensione può comprendere, oltre all’area di sedime, la superficie necessaria alla realizzazione di opere analoghe secondo gli strumenti urbanistici, purché la determinazione non sia manifestamente illogica o sproporzionata.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione non è irragionevole quando sia applicata secondo criteri comunali previamente determinati, oggettivi e trasparenti, riferiti alla superficie abusiva e alla tipologia dell’intervento.

Come è indicizzato