Sentenza n. 14153/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'accordo della Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli atti regionali con cui è stata posta a suo carico la quota di ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto la retroattività del meccanismo, l'assenza di preventiva programmazione e di tempestiva fissazione dei tetti regionali, la violazione della libertà di iniziativa economica, del legittimo affidamento, della proporzionalità, del buon andamento e dei principi eurounitari, nonché l'alterazione dell'equilibrio economico dei contratti di fornitura e la natura sostanzialmente tributaria della prestazione, con violazione della riserva di legge e della capacità contributiva. Con motivi aggiunti ha impugnato la rideterminazione regionale della quota, operata in diminuzione dopo le sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024 e applicando la riduzione al 48 per cento.

La decisione

Il ricorso principale è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Le censure rivolte ai decreti ministeriali, all'accordo e agli atti presupposti sono state respinte perché la Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, ha già ritenuto il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 ragionevole, proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento. Il TAR ha inoltre rilevato che l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015, prima delle gare, e che il payback incide esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva del fornitore, senza modificare quantità, prezzi o risultato delle gare. I motivi aggiunti relativi agli atti regionali di individuazione delle aziende e quantificazione delle quote, compresi gli atti di rideterminazione successivi alla sentenza n. 139 del 2024 della Corte costituzionale, sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano il fatturato, applicano percentuali predeterminate e individuano il quantum dell'obbligazione, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto e spetta al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La quota di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici è pari al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016 e al 50 per cento per il 2017 e successivi; ciascuna azienda concorre in misura pari all'incidenza del proprio fatturato sul totale della spesa regionale.

  La disposizione costituisce la base legislativa del meccanismo di payback e predetermina soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di riparto e criteri di calcolo.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  Attribuisce alle regioni un'attività attuativa e tecnico-contabile, senza conferire loro il potere di determinare il tetto o certificare il suo superamento.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Introduzione di un tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici da parte del Servizio sanitario nazionale.

  Costituisce uno dei presupposti normativi originari del tetto di spesa per i dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici è fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  Il tetto nazionale del 4,4 per cento costituiva un parametro già conoscibile dalle imprese e utilizzabile come riferimento anche prima della fissazione dei tetti regionali.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

  Disciplina i criteri e le modalità di rilevazione del superamento del tetto di spesa.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  La versione originaria prevedeva, per determinate aziende, il pagamento del 48 per cento della quota di ripiano; la sentenza n. 139 del 2024 ne ha esteso l'applicazione a tutte le aziende fornitrici.

  La riduzione al 48 per cento della quota di ripiano si applica anche alle imprese che hanno instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione.

  La disposizione sopravvenuta introduce una definizione ridotta dell'obbligazione e prevede la cessazione della materia del contendere al ricorrere dei presupposti, ma non è stata applicata dal TAR per definire il presente giudizio.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  Il difetto di giurisdizione è dichiarato con salvezza degli effetti processuali e sostanziali mediante riassunzione davanti al giudice ordinario.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

  Il riparto è determinato secondo il petitum sostanziale, poiché la controversia riguarda un rapporto obbligatorio patrimoniale e non l'esercizio di un potere autoritativo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è di per sé retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali di contribuzione e il criterio di calcolo erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della stipulazione dei contratti.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o risultato dell'affidamento, ma incide sulla posizione patrimoniale complessiva del fornitore in relazione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale.
• Le attività regionali di verifica del fatturato, compilazione degli elenchi delle imprese e applicazione delle percentuali di ripiano predeterminate dalla legge sono attività vincolate, tecnico-contabili e prive di esercizio di potere autoritativo o di discrezionalità amministrativa o tecnica.
• Le controversie relative al corretto calcolo della quota di payback dovuta da una singola impresa, quando il tetto di spesa e il suo superamento sono già stati determinati dagli atti statali, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la qualificazione formale dell'atto regionale come provvedimento impugnabile davanti al giudice amministrativo non prevale sulla sua effettiva natura di accertamento tecnico-contabile inserito in un rapporto obbligatorio paritario.

Come è indicizzato