Sentenza n. 3976/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato in appello la sentenza del TAR Lazio sostenendo, anzitutto, che il primo giudice avesse erroneamente qualificato le proprie iniziative come domanda di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, mentre si sarebbe trattato di DIA in sanatoria ai sensi degli artt. 36 e 37 del testo allora vigente, dalla quale sarebbe derivato un assenso tacito o ex lege. Ha dedotto il travisamento dei fatti e degli atti, l'erroneità della dichiarata inoppugnabilità delle precedenti ordinanze di demolizione del 2014 e del 2018 e la conseguente erroneità della pronuncia di inammissibilità o infondatezza delle censure relative agli abusi già contestati. Ha inoltre riproposto le censure di primo grado: difetto di motivazione dell'ordinanza di demolizione; contraddittorietà dell'azione amministrativa; omesso avviso di avvio del procedimento; difetto di istruttoria e sviamento; conformità delle opere ai titoli edilizi; qualificazione della scala esterna come variante non essenziale; erronea individuazione delle quote di imposta, dei distacchi, dei volumi e delle sistemazioni del terreno; impossibilità tecnica di demolire parte delle opere e presupposti per la fiscalizzazione. La società ha sostenuto che alcune opere fossero previste dai permessi di costruire e dalle varianti, che altre fossero state oggetto di SCIA o DIA in sanatoria e che l'ordinanza del 2020 costituisse un sostanziale annullamento di fatto di titoli edilizi precedenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha escluso il dedotto travisamento, rilevando che il TAR non aveva affermato semplicemente l'esistenza di un diniego tacito derivante da una DIA, ma aveva accertato l'assenza di un espresso provvedimento di sanatoria idoneo a superare le precedenti ordinanze di demolizione del 2014 e del 2018, mai impugnate e quindi divenute inoppugnabili. Le precedenti ordinanze avevano già contestato la maggior parte delle difformità poi richiamate nell'ordinanza del 2020; perciò le relative censure non potevano essere nuovamente dedotte contro il provvedimento successivo. La DIA in sanatoria del 2016 non aveva legittimato tutte le opere né fatto venir meno gli abusi, anche perché le opere ricadevano nel regime paesaggistico richiamato dall'art. 43 del PTPR e necessitavano della richiesta e dell'accettazione della sanatoria paesaggistica secondo l'art. 167 d.lgs. 42/2004, oltre alle autorizzazioni paesaggistiche, agli oneri concessori e alla documentazione necessari. Il Collegio ha condiviso la valutazione del TAR circa la sufficiente motivazione dell'ordinanza di demolizione, la conoscibilità del procedimento da parte della società attraverso le istanze di sanatoria e fiscalizzazione e l'assenza di prova che una formale comunicazione di avvio avrebbe condotto a un diverso esito. Ha inoltre ritenuto generiche e comunque non idonee a superare la motivazione della sentenza le censure relative alla conformità delle opere, alla fiscalizzazione, alla volumetria, ai distacchi e alle sistemazioni del terreno. Le spese del grado sono state compensate per la complessità delle questioni; il contributo unificato è rimasto definitivamente a carico dell'appellante.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata

  L'assenza di un espresso provvedimento di sanatoria impedisce di ritenere superate le precedenti ordinanze di demolizione; il richiamo alla DIA in sanatoria non dimostra, da solo, la legittimazione delle opere.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  È stato invocato dall'appellante quale fondamento della pretesa DIA in sanatoria, ma il Consiglio di Stato ha escluso che tale iniziativa abbia sanato tutte le opere contestate.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima in presenza di opere abusive o difformi non validamente sanate.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione presuppone una valutazione riferita alla fase esecutiva e non incide, di per sé, sulla validità dell'ordinanza di demolizione; la parte deve dimostrare l'obiettiva impossibilità della demolizione senza pregiudizio per la stabilità.

• art. 7 l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione, anche in ragione della natura vincolata dell'intervento e della conoscenza comunque acquisita del procedimento; occorre inoltre dimostrare che la partecipazione avrebbe potuto incidere sull'esito.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il Comune aveva attivato il contraddittorio mediante preavviso di diniego e aveva esaminato le osservazioni della società prima dell'adozione degli atti sanzionatori.

• art. 43 PTPR

  Il regime paesaggistico impone, per le opere interessate dal vincolo, il rispetto delle procedure e delle autorizzazioni previste dalla disciplina paesaggistica; la sola DIA o istanza edilizia non è sufficiente.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La sanatoria paesaggistica deve essere richiesta e accettata secondo il relativo procedimento e regime sanzionatorio; la sua mancanza impedisce di ritenere legittimate le opere.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  In sede cautelare il Consiglio di Stato ha fissato sollecitamente l'udienza di merito, senza anticipare l'accoglimento dell'appello.

Massime di principio

• Le ordinanze di demolizione non impugnate nei termini producono effetti consolidati e non possono essere rimesse in discussione mediante l'impugnazione di una successiva ordinanza riguardante le medesime opere o difformità, salvo che intervenga un valido titolo edilizio o un provvedimento di sanatoria idoneo a superarle.
• La presentazione di una DIA o SCIA in sanatoria non legittima automaticamente tutte le opere edilizie contestate e non determina, da sola, il superamento di precedenti ordinanze di demolizione; occorre verificare il contenuto dell'atto, la disciplina applicabile e l'effettivo perfezionamento del titolo.
• Quando le opere ricadono in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il titolo edilizio o la DIA in sanatoria non è sufficiente: la legittimazione richiede anche il rispetto del procedimento di sanatoria paesaggistica e l'acquisizione o accettazione degli atti previsti dalla disciplina paesaggistica.
• L'ordinanza di demolizione è adeguatamente motivata quando consente di individuare le opere abusive e le norme violate, anche mediante il coordinamento con le istanze presentate dal destinatario e con gli atti istruttori richiamati; non è necessario indicare già nell'ordinanza l'area da acquisire, essendo l'acquisizione oggetto di un successivo autonomo provvedimento.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione quando l'interessato abbia comunque avuto conoscenza del procedimento e non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto condurre a un diverso esito.
• La fiscalizzazione dell'abuso è una valutazione della fase esecutiva e non incide sulla validità dell'ordinanza di demolizione; l'interessato deve allegare e provare l'obiettiva impossibilità di eseguire la demolizione senza compromettere la stabilità dell'immobile.

Come è indicizzato