Sentenza n. 2570/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, operatrici nel mercato dell'installazione e del noleggio di apparecchi Awp ex art. 110, comma 6, lett. a), TULPS, hanno impugnato il decreto direttoriale con cui l'Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari e ha ripartito tra questi il prelievo straordinario di 500 milioni di euro, oltre alle note con cui il concessionario ha ribaltato sui gestori la relativa quota. Quanto al decreto, sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, perché l'Agenzia avrebbe individuato autonomamente i presupposti applicativi del prelievo, assoggettando gli Awp sulla base del solo nulla osta all'esercizio anche se non operativi; illogicità per la mancata considerazione di dismissioni e malfunzionamenti; irragionevolezza e violazione degli artt. 3 e 53 Cost. per l'equiparazione numerica di Awp e Vlt nonostante la diversa redditività; nonché violazione della legge per l'omessa disciplina del riparto interno alla filiera. Quanto alle note del concessionario, è stata contestata la modifica unilaterale dei contratti e l'applicazione di un parametro per apparecchio Awp tale da trasferire sui gestori la quasi totalità del prelievo. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, l. n. 190/2014, per asserita violazione degli artt. 23, 3, 53, 41 e 42 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all'uguaglianza, alla libertà di iniziativa economica e alla proprietà. Nel corso del giudizio è stata infine prospettata, con memoria non notificata, una questione riferita anche all'art. 1, comma 921, l. n. 208/2015.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di ulteriore sospensione, rilevando che le sentenze del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi erano state pubblicate e che la controversia, risalente, doveva essere definita anche in ossequio alla ragionevole durata del processo. Ha respinto la richiesta di CTU sull'impatto del prelievo sui bilanci, perché nei motivi originari non era stato dedotto uno specifico profilo di insostenibilità economica né fornito un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze dell'allegazione e della prova. Quanto alle note del concessionario, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che l'addebito interno tra concessionario e gestore appartenga a un rapporto privatistico e contrattuale, estraneo all'esercizio del potere amministrativo e non riconducibile alla giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.; ha indicato la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell'Agenzia, ha respinto il ricorso. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, che imponeva la ricognizione numerica degli apparecchi Awp e Vlt e la ripartizione dei 500 milioni tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi, senza autorizzare un diverso peso per tipologia né attribuire all'Agenzia la disciplina dei rapporti interni alla filiera. Il riparto interno era regolato direttamente dalla legge, dapprima mediante rinegoziazione e poi, per effetto dell'art. 1, commi 920 e 921, l. n. 208/2015, in proporzione ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali vigenti nel 2015. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate. La legge definiva sufficientemente presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto del prelievo, rispettando la riserva relativa di legge. La scelta di assumere come indice impositivo l'esistenza e la potenziale operatività degli apparecchi non è stata ritenuta irragionevole, trattandosi di prelievo indiretto e straordinario in un settore sottoposto a riserva, concessione e controllo pubblici; la diversa redditività poteva rilevare nei rapporti interni, in applicazione del criterio proporzionale ai compensi contrattuali. È stata esclusa la natura espropriativa, non essendo stato annientato il valore economico dei beni, e non è stata provata una concreta compromissione della libertà di iniziativa economica. La questione costituzionale proposta in memoria non notificata è stata rilevata come inammissibile. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, l. n. 190/2014

  “A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica [...] è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione [...] delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che [...] operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6 [...]”; i concessionari “versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro [...] ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014”.

  La disposizione istituisce un prelievo tributario o comunque una prestazione patrimoniale imposta, demanda all'Agenzia la ricognizione numerica degli apparecchi Awp e Vlt e la definizione delle modalità di versamento, ma non le attribuisce il potere di differenziare il carico tra le due tipologie né di disciplinare i rapporti interni alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, l. n. 208/2015

  “la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti [...] si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015”.

  Il comma 920 ha abrogato il prelievo dal 2016, rendendolo applicabile alla sola annualità 2015; il comma 921 ne ha interpretato autenticamente il riparto interno, rendendolo proporzionale ai compensi derivanti dagli accordi contrattuali vigenti nel 2015 e senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, lett. a) e b), R.D. n. 773/1931 (TULPS)

  Individua rispettivamente gli apparecchi Awp e Vlt oggetto della ricognizione e del prelievo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non si estende alle controversie sui rapporti interni, privatistici e contrattuali, tra concessionario e gestore.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda relativa ai rapporti interni tra concessionario e gestore può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro i termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo è rimessa alla valutazione del giudice e non era più necessaria dopo la pubblicazione delle pronunce del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina della sospensione prevista dal codice di procedura civile.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso mediante richiesta di fissazione dell'udienza entro il termine previsto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d'ufficio questioni sulle quali intende decidere, assegnando alle parti un termine per memorie; la questione costituzionale proposta in memoria non notificata è stata ritenuta inammissibile.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge è rispettata quando la legge stabilisce il presupposto del prelievo, il suo ammontare complessivo e i criteri di riparto esterno e interno.

• art. 3 Cost.

  La disciplina che considera Awp e Vlt in proporzione al numero degli apparecchi non è irragionevole, trattandosi di un prelievo indiretto e straordinario fondato sulla potenziale operatività degli apparecchi.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere individuata dal legislatore attraverso un indice collegato all'immissione in commercio e alla potenziale redditività dell'apparecchio; la scelta resta sindacabile solo se arbitraria o manifestamente irragionevole.

• art. 41 Cost.

  La deduzione di una lesione della libertà di iniziativa economica richiede allegazione e prova, almeno embrionale, che l'entità concreta del prelievo comprometta seriamente l'attività imprenditoriale.

• art. 42 Cost.

  Non vi è espropriazione sostanziale se il prelievo non annienta il valore economico del bene né impedisce in modo eccessivo le facoltà di sfruttamento.

• art. 111 Cost.

  La ragionevole durata del processo costituisce elemento rilevante nel bilanciamento che orienta la decisione sull'ulteriore sospensione facoltativa.

Massime di principio

• La controversia sull'addebito, da parte del concessionario, della quota di un prelievo pubblico agli altri operatori della filiera appartiene alla giurisdizione ordinaria quando riguarda esclusivamente il rapporto interno, privatistico e contrattuale tra concessionario e operatore, anche se l'addebito trae origine da un atto dell'amministrazione concedente.
• Quando la legge stabilisce il presupposto del prelievo, l'ammontare complessivo e i criteri di riparto, l'amministrazione incaricata della ricognizione e della riscossione non può introdurre autonomamente ulteriori criteri sostanziali di imposizione né disciplinare i rapporti economici interni alla filiera se tale potere non è previsto dalla legge.
• È compatibile con la riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte una disciplina che rimetta all'amministrazione la ricognizione degli elementi quantitativi e le modalità di versamento, purché la legge determini il presupposto, il quantum complessivo e i criteri essenziali di riparto.
• Nell'ambito della discrezionalità legislativa in materia tributaria, l'assunzione dell'esistenza e della potenziale operatività di apparecchi da gioco quale indice di capacità contributiva non è irragionevole per il solo fatto che apparecchi appartenenti a categorie diverse presentino redditività differenti, quando il prelievo sia indiretto e straordinario e la diversa incidenza possa rilevare nei rapporti interni secondo i compensi contrattuali.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere utilizzata per introdurre nel processo un tema non specificamente dedotto nel ricorso né per supplire alla mancanza di allegazioni e di un principio di prova sull'insostenibilità economica di un prelievo.
• La questione di legittimità costituzionale prospettata per la prima volta in una memoria difensiva non notificata, senza essere stata ritualmente introdotta nel giudizio, è inammissibile.

Come è indicizzato