Cassazione Civile, Ordinanza n. 06830/2025 del 14/03/2025

Esito

La controversia

Una società concessionaria autostradale ha ricevuto dal concessionario locale del servizio di riscossione e dal Comune diversi avvisi di accertamento per COSAP, relativi agli anni 2014-2017, per occupazione di soprassuolo comunale mediante cavalcavia autostradali. La società ha contestato: l'assenza dei presupposti del canone, sostenendo che non vi fosse concessione/autorizzazione comunale e che l'opera autostradale fosse riconducibile alla pianificazione statale; l'insussistenza del proprio assoggettamento al canone per mancanza di previsione nel regolamento comunale dell'autostrada tra le fattispecie rilevanti; l'applicabilità dell'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato almeno per il 2017; l'illegittimità delle sanzioni per omesso/tardivo pagamento, per difetto di base legale e per violazione del principio di legalità; e, infine, la sussistenza di una causa di esclusione della responsabilità sanzionatoria, poiché l'occupazione deriverebbe da un dovere legittimo e da scelte vincolate dalla normativa statale e dalla concessione autostradale. La ricorrente ha anche invocato un profilo di non discriminazione e, in subordine, la necessità di rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi. Ha ritenuto che il COSAP sia dovuto anche in caso di occupazione di fatto e abusiva di spazi soprastanti il suolo pubblico comunale da parte della concessionaria autostradale, poiché ciò che rileva è l'occupazione del bene dell'ente locale da parte del soggetto che ne trae utilità economica, non la proprietà statale dell'infrastruttura né la circostanza che la sua realizzazione sia stata prevista da leggi anteriori. Ha escluso che operi l'esenzione prevista per lo Stato, rilevando che nel periodo di concessione la gestione è svolta dalla società concessionaria in piena autonomia economica e funzionale, e che le esenzioni tributarie sono di stretta interpretazione. Ha inoltre affermato che il regolamento comunale comprende anche le occupazioni abusive e che la sanzione per omesso versamento trova base nella disciplina legislativa richiamata dal regolamento; ha infine escluso la ricorrenza di una causa di non punibilità, poiché l'occupazione abusiva non è coperta da un titolo comunale e l'attività del concessionario resta distinta dall'autorizzazione al suolo pubblico. Il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della debenza del canone e delle sanzioni.

Norme richiamate

• d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507, art. 38

  sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province

  La Corte lo richiama per evidenziare che il presupposto impositivo della TOSAP era l'occupazione di spazi pubblici, anche soprastanti, con rilevanza dell'effettiva sottrazione all'uso pubblico.

• d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507, art. 39

  la tassa è dovuta ... dal titolare dell'atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall'occupante di fatto, anche abusivo

  Viene valorizzato per ribadire che, in assenza di titolo, l'obbligazione grava sull'occupante di fatto, anche abusivo.

• d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507, art. 49

  Sono esenti dalla tassa: a) le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province....

  La Corte lo interpreta come norma di esenzione espressa e di stretta interpretazione, applicabile solo se l'occupazione sia direttamente imputabile al soggetto esente.

• d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446, art. 63

  I comuni e le province possono ... prevedere che l'occupazione ... sia assoggettata ... al pagamento di un canone ...; ... g) applicazione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50%; g-bis) previsione delle sanzioni amministrative pecuniarie

  La Corte lo legge come base normativa del COSAP e del relativo sistema sanzionatorio, comprensivo delle occupazioni abusive e delle sanzioni amministrative previste dal regolamento.

• d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446, art. 52

  I comuni e le province possono disciplinare con regolamento le proprie entrate

  Richiamato per fondare il potere regolamentare dell'ente locale nell'istituzione e disciplina del canone.

• art. 267 TFUE

  La Corte non ravvisa un dubbio interpretativo tale da imporre il rinvio pregiudiziale alla CGUE.

• art. 4 l. 24 novembre 1981 n. 689

  Richiamato per escludere una causa di esclusione della responsabilità sanzionatoria, non essendo l'occupazione abusiva un'attività coperta da un dovere giuridico legittimante.

Massime di principio

• Il COSAP presuppone l'occupazione di spazi o aree pubbliche dell'ente locale e può essere dovuto anche in assenza di formale concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto o abusiva.
• Le esenzioni dal canone o dalla tassa per l'occupazione di spazi pubblici sono di stretta interpretazione e richiedono che l'occupazione sia direttamente imputabile al soggetto esente; non basta che l'opera sia destinata a finalità pubbliche o sia destinata a ritornare allo Stato al termine della concessione.
• La proprietà statale dell'infrastruttura non esclude, di per sé, la debenza del canone per l'occupazione del suolo comunale o provinciale sovrastato, se la gestione economica e funzionale dell'opera è affidata a una società concessionaria che opera con autonomia imprenditoriale.
• In materia di canone per occupazione di spazi pubblici, il regolamento comunale può includere anche le occupazioni abusive e prevedere un sistema sanzionatorio coerente con la base legale fissata dalla disciplina statale.
• La distinzione tra esclusione ed esenzione fiscale non può essere usata per sottrarre al canone fattispecie che rientrano nel perimetro impositivo generale ma che non beneficiano di una specifica previsione derogatoria.

Come è indicizzato