Sentenza n. 297/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La Prefettura di Ragusa aveva indetto una procedura aperta, in unico lotto, per l'affidamento dei servizi di gestione e funzionamento dell'hotspot di Pozzallo e di strutture collegate, da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Il raggruppamento Consorzio Hera–Cooperativa Sociale Vivere si era classificato primo, mentre Officine Sociali era seconda. L'impresa seconda classificata aveva impugnato l'aggiudicazione sostenendo, tra l'altro, che il raggruppamento aggiudicatario avesse modificato in sede di verifica dell'anomalia i costi della manodopera indicati nell'offerta economica, elevandoli da euro 2.969.814,50 a euro 3.158.581,52, e che tali costi fossero comunque sottostimati. Il TAR aveva accolto il motivo, annullato l'aggiudicazione, dichiarato inefficace il contratto e disposto il subentro dell'impresa seconda classificata. Il Ministero dell'Interno e la Prefettura hanno appellato la sentenza deducendo: 1) erroneità della qualificazione dell'incremento dei costi della manodopera come modifica inammissibile dell'offerta, sostenendo che tali costi potessero essere giustificati nell'ambito della verifica dell'anomalia; 2) ultrapetizione del TAR nel disporre il subentro per violazione dello stand still, assumendo che la ricorrente non avesse specificamente censurato tale violazione e richiamando l'art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023. L'impresa seconda classificata ha chiesto il rigetto dell'appello e ha riproposto i motivi assorbiti.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, il Collegio ha distinto la questione della congruità dei costi della manodopera, la legittimità della verifica dell'anomalia e la possibilità di assoggettare tali costi a ribasso dalla diversa e decisiva questione della modifica della dichiarazione resa in gara. È risultato documentalmente che il raggruppamento aveva indicato euro 2.969.814,50 sia nell'offerta economica sia nelle prime giustificazioni, per poi aumentare l'importo a euro 3.158.581,52 nelle seconde giustificazioni. Tale variazione è stata qualificata come modifica radicale e inammissibile dell'offerta economica, vietata dall'art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023; non si trattava di meri errori di calcolo, anche perché erano stati inseriti per la prima volta i costi relativi al personale destinato a svolgere funzioni di responsabile di settore. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto corretta la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro. Il TAR aveva accertato, con statuizioni non impugnate, sia la violazione dello stand still sostanziale, poiché l'aggiudicazione era stata pubblicata ma non comunicata agli operatori economici, sia la violazione dello stand still processuale, poiché il contratto era stato stipulato il 6 marzo 2025, tre giorni dopo la notifica del ricorso contenente domanda cautelare, senza attendere la decisione cautelare. In presenza di tali violazioni e della domanda di reintegrazione in forma specifica con espressa disponibilità al subentro, il subentro era stato legittimamente disposto ai sensi dell'art. 121, comma 1, lett. d), c.p.a., senza ultrapetizione. I motivi riproposti dall'appellata sono stati assorbiti. È stata confermata la necessità che la stazione appaltante verifichi l'effettivo possesso dei requisiti dell'impresa subentrante. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La dichiarazione dei costi della manodopera resa nell'offerta economica non può essere radicalmente modificata in sede di verifica dell'anomalia; la successiva variazione sostanziale dell'importo integra una modifica inammissibile dell'offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È richiamato con riferimento al procedimento di verifica dell'anomalia, distinto dalla modifica sostanziale dell'offerta economica.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dagli appellanti per sostenere la possibilità di giustificare i costi della manodopera in relazione alla particolare organizzazione aziendale; il motivo è stato respinto perché la controversia riguardava la modifica dell'importo dichiarato, non la sua mera congruità.

• art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'appellante in tema di stand still sostanziale; il giudice ha confermato l'accertamento della violazione del termine dilatorio.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Impone il rispetto dello stand still processuale quando sia stato notificato un ricorso con domanda cautelare; la stipulazione del contratto prima della decisione cautelare ha violato tale termine.

• art. 121, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente, in presenza della violazione degli obblighi di stand still e della domanda di reintegrazione in forma specifica con disponibilità al subentro, la dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro dell'impresa vittoriosa.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi assorbiti in primo grado, riproposti dall'appellata, possono essere esaminati solo se necessario; una volta confermato l'annullamento dell'aggiudicazione e riconosciuto il bene della vita, il loro esame è stato assorbito.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale rito applicabile alla controversia in materia di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• La verifica dell'anomalia dell'offerta consente di chiarire e giustificare i costi dichiarati, ma non consente all'operatore economico di modificare radicalmente, dopo la presentazione dell'offerta, l'importo dei costi della manodopera indicato nell'offerta economica.
• La variazione dell'importo dei costi della manodopera non è un mero errore di calcolo quando comporta una complessiva ridefinizione della voce e l'inserimento, per la prima volta, di categorie di personale precedentemente non considerate; in tal caso integra una modifica inammissibile dell'offerta economica.
• La questione della congruità dei costi della manodopera e quella della loro modificabilità in sede di verifica dell'anomalia sono distinte: anche se i costi possono essere giustificati in relazione alla particolare organizzazione aziendale, resta vietata la modifica sostanziale della dichiarazione resa in gara.
• La violazione dello stand still sostanziale e processuale, unita alla domanda di reintegrazione in forma specifica e alla disponibilità al subentro, può giustificare la dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro dell'impresa ricorrente ai sensi dell'art. 121, comma 1, lett. d), c.p.a.; il giudice non incorre in ultrapetizione quando il subentro costituisce conseguenza della domanda proposta e delle violazioni accertate.

Come è indicizzato