Sentenza n. 2859/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto direttoriale con cui l’Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai diversi concessionari e ha ripartito tra questi, in proporzione al numero degli apparecchi, il prelievo straordinario di 500 milioni di euro. In primo luogo, ha dedotto carenza ed eccesso di potere, sostenendo che l’Agenzia avrebbe ecceduto i compiti attribuitile dalla legge, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo: per gli apparecchi Awp, il rilascio del nulla osta all’esercizio; per i Vlt, l’effettiva operatività. La ricorrente ha contestato anche l’illogicità del riferimento al numero degli apparecchi, perché non avrebbe considerato dismissioni, guasti o mancata operatività, nonché l’irragionevolezza dell’equiparazione tra Awp e Vlt, ritenuti caratterizzati da diversa redditività. Ha inoltre lamentato la violazione dell’art. 1, comma 649, legge n. 190/2014, perché il decreto non avrebbe disciplinato la ripartizione del prelievo all’interno della filiera. In secondo luogo, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale della norma primaria, deducendo violazione dell’art. 23 Cost., per insufficiente determinazione legislativa dei criteri di riparto; degli artt. 3 e 53 Cost., per mancata considerazione della diversa redditività di Awp e Vlt e della capacità contributiva effettiva; degli artt. 41 e 42 Cost., per l’incidenza asseritamente espropriativa del prelievo e per il pregiudizio alla libertà di iniziativa economica. In corso di giudizio la ricorrente ha chiesto anche una nuova sospensione del processo, in ragione dei ricorsi per cassazione pendenti contro sentenze del Consiglio di Stato relative ad analoghe controversie, e la nomina di un consulente tecnico d’ufficio per verificare l’impatto economico del prelievo sui propri bilanci.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di ulteriore sospensione, rilevando che la precedente sospensione facoltativa era stata disposta in attesa delle sentenze del Consiglio di Stato, ormai pubblicate con esito confermativo delle pronunce di primo grado. Ha inoltre respinto la richiesta di CTU per difetto di rilevanza: il ricorso non conteneva uno specifico motivo sull’insostenibilità del prelievo per il bilancio della società né un principio di prova; la consulenza tecnica non può supplire alle carenze argomentative e probatorie della parte. Nel merito, ha ritenuto legittimo il decreto impugnato. La legge attribuiva all’Agenzia il compito di effettuare la ricognizione numerica degli apparecchi Awp e Vlt e di stabilire le modalità di versamento, prevedendo che il prelievo fosse ripartito tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno. L’Agenzia si è quindi mantenuta entro i limiti della norma primaria, senza introdurre un criterio differenziato tra Awp e Vlt e senza essere autorizzata a disciplinare i rapporti economici interni alla filiera. Tali rapporti, infatti, hanno natura privatistica e sono regolati dagli accordi contrattuali tra concessionari e operatori. Il TAR ha considerato rilevante la sopravvenuta disciplina dell’art. 1, commi 920 e 921, legge n. 208/2015: il prelievo è stato limitato all’annualità 2015 e la sua incidenza interna alla filiera è stata collegata proporzionalmente alla partecipazione di ciascun operatore alla distribuzione dei compensi, secondo gli accordi contrattuali vigenti nel 2015. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute manifestamente infondate. Quanto all’art. 23 Cost., la legge individua sufficientemente il presupposto del prelievo, il quantum complessivo e i criteri di riparto esterno tra concessionari e interno alla filiera. Quanto agli artt. 3 e 53 Cost., il legislatore dispone di ampia discrezionalità nella scelta dei presupposti e della misura dell’imposizione; il prelievo è stato qualificato come imposta indiretta straordinaria, collegata all’immissione in commercio e all’astratta idoneità operativa e reddituale degli apparecchi, elemento comune ad Awp e Vlt. Inoltre, la diversa redditività può rilevare nei rapporti privatistici interni, attraverso il criterio proporzionale ai compensi contrattuali. È stata esclusa la violazione dell’art. 42 Cost., non essendo stato dimostrato alcun sostanziale annientamento delle facoltà di sfruttamento economico dei beni. È stata esclusa anche la violazione dell’art. 41 Cost., poiché la ricorrente non ha fornito neppure un principio di prova circa l’effettiva insostenibilità del prelievo o la concreta compromissione dell’attività imprenditoriale; la limitazione temporale al 2015 e il criterio proporzionale introdotti dalla legge n. 208/2015 ridimensionano ulteriormente l’incidenza della misura. Il ricorso è stato integralmente respinto. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti ... che operano nella gestione e raccolta del gioco ...

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, individua il quantum complessivo di 500 milioni di euro, stabilisce il criterio di riparto tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e attribuisce all’Agenzia il compito di effettuare la ricognizione e definire le modalità di versamento.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015

  Il prelievo è limitato all’annualità 2015 e, nei rapporti interni alla filiera, grava sui singoli operatori in proporzione alla partecipazione contrattuale alla distribuzione dei compensi, senza attribuire all’Agenzia il potere di disciplinare tali rapporti privatistici.

• art. 110, comma 6, lett. a) e b), regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  Individua le tipologie di apparecchi Awp e Vlt oggetto della ricognizione e del criterio legislativo di riparto del prelievo.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge determina il presupposto, il quantum complessivo e i criteri di riparto essenziali.

• artt. 3 e 53 Cost.

  La scelta legislativa dei presupposti e della misura dell’imposizione rientra nell’ampia discrezionalità del legislatore, salvo irragionevolezza o arbitrio; il criterio basato sull’astratta idoneità operativa e reddituale degli apparecchi non è stato ritenuto irragionevole.

• art. 41 Cost.

  La dedotta compromissione della libertà di iniziativa economica richiede la dimostrazione concreta dell’incidenza seria del prelievo sull’attività imprenditoriale; la ricorrente non ha fornito tale prova.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo non assume natura sostanzialmente espropriativa in assenza di sostanziale annientamento delle facoltà tipiche del diritto di proprietà o di un’incidenza eccessiva oltre il limite della tollerabilità.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del giudizio è rimessa alla valutazione del giudice e può essere revocata o non reiterata quando il giudizio pregiudiziale sia stato definito e la causa sia pronta per la decisione.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina richiamata della sospensione facoltativa prevista dal codice di procedura civile.

• art. 111 Cost.

  Il principio del giusto processo e della ragionevole durata concorre al bilanciamento degli interessi processuali nella decisione di non reiterare una sospensione.

Massime di principio

• Quando una legge stabilisce il quantum complessivo di un prelievo, ne individua il presupposto e determina i criteri essenziali di riparto, è rispettata la riserva relativa di legge prevista dall’art. 23 Cost.; l’amministrazione può limitarsi a svolgere la ricognizione quantitativa e a stabilire le modalità tecniche di versamento, senza introdurre criteri sostanziali diversi da quelli legislativi.
• Se la legge ripartisce un prelievo tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi loro riferibili, l’amministrazione non può attribuire un peso differenziato alle diverse tipologie di apparecchi sulla base della loro redditività, quando tale differenziazione non sia prevista dalla norma primaria.
• La ripartizione del prelievo nei rapporti interni tra concessionario e altri operatori della filiera, quando regolata dagli accordi contrattuali tra tali soggetti, appartiene alla sfera privatistica e non può essere disciplinata autonomamente dall’amministrazione concedente in assenza di una specifica base legislativa.
• La diversa redditività di beni o attività assoggettati a un’imposta indiretta straordinaria non rende di per sé irragionevole il criterio legislativo uniforme, se il presupposto impositivo è collegato all’immissione in commercio e all’astratta idoneità operativa o reddituale del bene e la disciplina non risulta arbitraria.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere disposta per supplire alla mancata deduzione di uno specifico motivo di ricorso o all’assenza di un principio di prova circa l’insostenibilità economica del provvedimento impugnato.
• La violazione della libertà di iniziativa economica o il carattere sostanzialmente espropriativo di un prelievo richiedono la dimostrazione concreta, rispettivamente, di una seria compromissione dell’attività imprenditoriale o del sostanziale annientamento delle facoltà di sfruttamento economico del bene.

Come è indicizzato