Sentenza n. 282/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’annullamento in autotutela del permesso di costruire rilasciato nel 2012 e la successiva convalida. Il titolo riguardava la realizzazione di due villette a schiera, su aree che, secondo l’amministrazione, ricadevano in parte in zona edificabile B1 e in parte in zona agricola E. Sono stati dedotti: incompetenza del Sindaco quale responsabile dell’area tecnica, per asserita insussistenza dei presupposti della deroga prevista dall’art. 53, comma 23, l. n. 388/2000; violazione delle garanzie partecipative e difetto di istruttoria; tardività e sviamento nell’esercizio dell’autotutela, poiché la difformità urbanistica era già nota al Comune dal 2014-2015; errore nei presupposti, carenza di motivazione e lesione dell’affidamento maturato per il rilascio del certificato di destinazione urbanistica del 2010 e per il decorso di oltre otto anni; contraddittorietà tra la comunicazione di avvio, che richiamava l’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, e gli atti conclusivi, fondati anche sull’art. 38; erronea considerazione dei lavori come ancora in corso; ulteriore violazione dell’affidamento e travisamento della realtà. Il Comune ha sostenuto che il certificato urbanistico già indicava la destinazione agricola di parte delle particelle e che i ricorrenti, tramite i progettisti, avevano rappresentato nella pratica edilizia una destinazione difforme da quella effettiva.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: il Comune aveva previsto nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi la possibilità, nei piccoli comuni, di attribuire funzioni gestionali agli organi politici ai sensi dell’art. 53, comma 23, l. n. 388/2000. Il Sindaco era stato nominato responsabile dell’ufficio tecnico senza previsione di oneri, con finalità di contenimento della spesa; gli incarichi esterni di supporto al RUP non dimostravano l’assenza di risparmio, non essendo equiparabili all’incarico di responsabile del servizio e non essendo provato il loro maggior costo rispetto a un dipendente della posizione corrispondente. Il secondo motivo è stato respinto perché l’avvio del procedimento era stato comunicato, i ricorrenti avevano avuto accesso agli atti e avevano presentato osservazioni, analiticamente esaminate nel provvedimento di convalida. Anche i motivi relativi alla tardività dell’autotutela e all’affidamento sono stati respinti. Il certificato di destinazione urbanistica del 2010 indicava espressamente, per le particelle interessate, sia la destinazione B1 sia quella agricola E; nella pratica edilizia i ricorrenti avevano invece rappresentato una destinazione difforme. Tale falsa o erronea rappresentazione consentiva di superare il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio e rendeva insussistente un affidamento legittimo, senza necessità di una particolare motivazione sull’interesse pubblico. Inoltre, dopo la scoperta della difformità, non poteva essersi consolidato un ulteriore affidamento, poiché il Comune aveva già manifestato dal 2015 la necessità di verificare la legittimità urbanistica dell’intervento. È stato respinto anche il motivo sulla diversità tra artt. 31 e 38 d.P.R. n. 380/2001: i fatti posti a fondamento dell’avvio e quelli del provvedimento finale erano i medesimi, il contraddittorio non era stato compromesso e la differenza normativa aveva natura formale; l’eventuale convalida ex art. 38 era comunque esclusa dalla natura sostanziale del vizio, consistente nell’incompatibilità della costruzione con la destinazione urbanistica dei suoli. Il motivo relativo alla conclusione dei lavori è stato ritenuto inidoneo a incidere sull’annullamento del permesso: l’ordinanza di sospensione aveva natura cautelare e, una volta conclusi i lavori, non era comunque idonea ad arrecare pregiudizio autonomo; inoltre la presentazione di una SCIA per opere di finitura non provava la completa ultimazione dell’intervento. È stato infine escluso il travisamento del certificato urbanistico e confermata l’assenza di un affidamento tutelabile. Le spese sono state compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 53, comma 23, l. n. 388/2000

  ...consente, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, di derogare a tale principio, attribuendo funzioni gestionali agli organi politici, purché ciò avvenga mediante strumenti regolamentari e per finalità di contenimento della spesa.

  La deroga al principio di separazione tra funzioni politiche e gestionali è legittima se prevista da strumenti regolamentari e collegata a un effettivo obiettivo di contenimento della spesa.

• artt. 50 e 107 d.lgs. n. 267/2000

  L’art. 107 TUEL sancisce il principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni gestionali.

  Il principio di separazione può essere derogato nei limiti e alle condizioni stabiliti dall’art. 53, comma 23, l. n. 388/2000.

• artt. 7 ss. l. n. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non determina l’illegittimità dell’atto quando il privato sia stato posto concretamente in condizione di conoscere gli atti, presentare osservazioni e ottenere la valutazione delle proprie deduzioni.

• art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi ... tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

  Il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti ampliativi è di diciotto mesi, salvo le ipotesi di falsa o erronea rappresentazione dei fatti rilevanti.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti ... possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi.

  La falsa o erronea rappresentazione della realtà da parte del beneficiario consente il superamento del termine ordinario per l’annullamento d’ufficio e impedisce, in linea di principio, la formazione di un affidamento legittimo.

• artt. 31 e 38 d.P.R. n. 380/2001

  Il diverso richiamo normativo tra comunicazione di avvio e provvedimento finale non invalida l’atto se i fatti posti a fondamento restano invariati e il contraddittorio non è compromesso. La possibilità di convalida prevista dall’art. 38 non opera per vizi sostanziali derivanti dall’incompatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione dell’annullamento d’ufficio è sufficiente quando documenta la non veritiera rappresentazione dei fatti rilevanti da parte del beneficiario.

Massime di principio

• Nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, l’attribuzione di funzioni gestionali al Sindaco o ad altro componente dell’organo esecutivo è legittima se prevista da una disposizione regolamentare dell’ente e funzionale al contenimento della spesa; la mera presenza di incarichi esterni di supporto non dimostra, senza specifica prova comparativa dei costi, l’insussistenza del risparmio.
• La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento del provvedimento quando il privato abbia avuto accesso agli atti, abbia presentato osservazioni e l’amministrazione le abbia effettivamente esaminate nel provvedimento conclusivo.
• Il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio non preclude l’esercizio del potere oltre la sua scadenza quando il titolo sia stato ottenuto mediante una falsa o erronea rappresentazione di circostanze urbanistiche rilevanti, anche se tale rappresentazione sia imputabile alle dichiarazioni rese dai progettisti incaricati dal beneficiario.
• Quando l’illegittimità del titolo edilizio deriva da una rappresentazione non veritiera della situazione urbanistica, l’interesse pubblico all’annullamento è considerato sussistente in re ipsa e non è configurabile un affidamento legittimo del beneficiario sulla stabilità del titolo.
• La difformità tra la norma richiamata nella comunicazione di avvio e quella applicata nel provvedimento finale non determina illegittimità se i fatti materiali contestati sono rimasti invariati, il contraddittorio si è svolto effettivamente e la diversa qualificazione normativa non ha inciso sulle possibilità difensive; la convalida prevista per vizi formali o procedimentali non è applicabile quando il vizio del titolo edilizio è sostanziale.
• L’ordinanza di sospensione dei lavori, adottata in via cautelare nelle more del procedimento di autotutela, non può fondare un interesse all’annullamento quando la sua eventuale illegittimità non sia idonea ad arrecare un pregiudizio attuale e autonomo rispetto al provvedimento finale di annullamento del titolo.

Come è indicizzato