Sentenza n. 1530/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio, sezione staccata di Latina, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale. L’abuso riguardava un ampliamento di circa 56 mq, non compreso nelle domande di condono relative alle altre parti dell’edificio. Con il primo motivo d’appello è stata dedotta la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che la partecipazione avrebbe potuto condurre a una diversa determinazione. Con il secondo motivo è stata contestata la mancata fiscalizzazione dell’abuso, richiamando l’art. 34 d.P.R. 380/2001, il difetto di motivazione e l’errata applicazione delle regole sull’onere della prova, assumendo che la demolizione avrebbe arrecato pregiudizio alla restante parte dell’immobile, ritenuta legittimata dai successivi permessi di costruire in sanatoria. Con il terzo motivo è stata dedotta la sproporzione e l’insufficienza della motivazione della sanzione pecuniaria, applicata nella misura massima di 25.000 euro, nonostante la modestia dell’abuso e la collocazione dell’immobile in una zona già densamente urbanizzata.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’ordine di ripristino. La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione, trattandosi di attività repressiva vincolata; il vizio degrada comunque a irregolarità non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. È stata inoltre ritenuta non decisiva la censura sulla fiscalizzazione: il richiamo all’art. 34 d.P.R. 380/2001 era inconferente, poiché l’abuso era una ristrutturazione priva di titolo sanzionata dall’art. 33; tuttavia, anche la fiscalizzazione prevista dall’art. 33, comma 2, opera nella fase esecutiva e non costituisce una ragione di illegittimità dell’ordine di ripristino. È stata invece accolta la censura relativa alla sanzione pecuniaria. L’ordinanza non indicava i criteri concretamente utilizzati per applicare la misura massima e il Comune ha fornito la relativa giustificazione soltanto in giudizio, con integrazione postuma della motivazione. La sanzione deve essere intesa come massima e non fissa, imponendo una valutazione discrezionale della gravità dell’abuso nel caso concreto. La motivazione postuma era inoltre fondata sul rapporto tra superficie abusiva e superficie legittima, ma tale presupposto risultava smentito dai permessi di costruire in sanatoria, che avevano legittimato la restante parte del fabbricato per una superficie di 99,32 mq. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata parzialmente e la sanzione pecuniaria annullata, mentre è rimasto fermo l’ordine di demolizione. Le spese dei due gradi sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  “sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile”

  Per le ristrutturazioni edilizie eseguite senza titolo, la sostituzione dell’ordine di ripristino con una sanzione pecuniaria è possibile quando il ripristino risulti tecnicamente impossibile sulla base di un motivato accertamento dell’ufficio tecnico; tale possibilità riguarda la fase esecutiva e non incide, di regola, sulla legittimità dell’ordine di ripristino.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  “non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità”

  La disposizione riguarda gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e non era direttamente applicabile alla ristrutturazione priva di titolo oggetto del giudizio; la relativa alternativa sanzionatoria è comunque analoga, quanto alla collocazione nella fase esecutiva, a quella prevista dall’art. 33, comma 2.

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio non invalida l’ordine repressivo di un abuso edilizio quando l’attività amministrativa è vincolata; nel caso concreto il vizio è stato comunque ricondotto all’irregolarità non invalidante prevista dall’art. 21-octies, comma 2.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione partecipativa non comporta l’annullamento dell’ordine di ripristino quando, per la natura vincolata del potere repressivo, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 16, comma 4, l.r. Lazio 15/2008

  La sanzione pecuniaria prevista per l’abuso edilizio costituisce una misura massima, non fissa; la sua concreta applicazione richiede una valutazione discrezionale della gravità dell’abuso e una motivazione riferita al caso concreto.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione è configurato come rimedio eccezionale; non è necessario quando la questione sulla fiscalizzazione appartiene alla fase esecutiva e non incide sulla verifica giudiziale della legittimità dell’ordine di ripristino.

Massime di principio

• La fiscalizzazione dell’abuso edilizio prevista dall’art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001 opera, in presenza di un motivato accertamento tecnico sull’impossibilità del ripristino, nella fase esecutiva successiva all’ordine di demolizione e non costituisce, di per sé, una ragione di illegittimità dell’ordine stesso.
• La possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria per ragioni tecniche deve essere valutata dall’amministrazione nella fase esecutiva, sulla base di ragioni attinenti alla stabilità o alla conservazione dell’intero organismo edilizio, comprese le parti legittime.
• La sanzione amministrativa edilizia prevista in misura massima non può essere applicata automaticamente: l’amministrazione deve valutare discrezionalmente la gravità concreta dell’abuso e motivare la scelta della misura massima in relazione alle circostanze del caso.
• La motivazione dell’importo della sanzione non può essere integrata per la prima volta in giudizio dall’amministrazione o dal giudice; la giustificazione deve risultare dal provvedimento impugnato e non può fondarsi su presupposti di fatto smentiti dalla documentazione relativa alla sanatoria delle altre parti dell’edificio.
• Nei procedimenti repressivi di abusi edilizi, caratterizzati dall’esercizio di un potere vincolato, l’omessa comunicazione di avvio non determina l’annullabilità dell’ordine di ripristino quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato