Sentenza n. 10330/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base sul lastrico solare di un edificio sito in Anzio, deducendo la propria legittimazione e il proprio interesse in ragione della vicinanza dell'immobile e dei pregiudizi patrimoniali, personali, ambientali e paesaggistici prospettati. Con il ricorso introduttivo ha denunciato: violazione della legge n. 36/2001, degli artt. 44-49 del d.lgs. n. 259/2003 e del regolamento comunale, per omessa produzione di documentazione, mancata verifica delle aree preferenziali e omessa valutazione di siti alternativi; violazione degli obblighi di pubblicità, partecipazione e comunicazione di avvio del procedimento; omessa convocazione della conferenza di servizi; violazione dell'art. 32 Cost., dell'art. 14 della legge n. 36/2001, dell'art. 9 del d.lgs. n. 103/2024 e del principio di precauzione, nonché difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla localizzazione e alle alternative. Nelle more, il Comune ha adottato la determinazione n. 2 del 7 gennaio 2026, con cui, dopo la pubblicazione dell'istanza e una nuova istruttoria sulle aree preferenziali, ha confermato espressamente l'autorizzazione. Il ricorrente ha impugnato tale determinazione con motivi aggiunti, sostenendo che essa fosse una convalida priva dei requisiti dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, adottata tardivamente e per finalità processuali, senza adeguata motivazione dell'interesse pubblico e senza esplicitare i vizi dell'atto originario; ha inoltre dedotto la violazione delle garanzie partecipative, per omessa comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado, e l'incompletezza e illogicità dell'istruttoria sulle aree alternative, sulle aree preferenziali e sul cositing.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, rilevando che la determinazione del 7 gennaio 2026, adottata dopo una rinnovata istruttoria e corredata da motivazione espressa, aveva sostituito il precedente titolo formatosi per silenzio-assenso, assumendo natura di atto nuovo, sebbene confermativo, autonomamente lesivo e impugnabile con motivi aggiunti. Ha respinto il primo motivo aggiunto: anche qualificando la determinazione come convalida, non era necessaria l'espressa indicazione dell'atto, del vizio e della volontà di eliminarlo, purché dal contenuto complessivo emergessero la finalità di consolidare l'atto e l'interesse pubblico perseguito. Tale interesse risultava dal riferimento alla natura delle stazioni radio base quali opere di urbanizzazione primaria e all'interesse al completamento della rete. Ha respinto anche il motivo relativo alla tardività dell'atto, affermando che il termine previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 non esaurisce il potere amministrativo, ma determina, ove ricorrano i presupposti, la formazione del silenzio-assenso, senza impedire l'esercizio successivo dell'autotutela nei limiti previsti dalla legge. Ha invece accolto il terzo e il quarto motivo aggiunto. Il procedimento di secondo grado, essendo d'ufficio, avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione di avvio ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241/1990, indirizzata anche al ricorrente, la cui posizione di vicino controinteressato era direttamente incisa dal riesame ed era espressamente menzionata nel provvedimento. La pubblicazione dell'istanza originaria per quindici giorni non poteva sostituire la comunicazione di avvio del distinto procedimento di conferma, poiché riguardava il procedimento di primo grado. Non era applicabile l'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, non essendo stata dimostrata l'immutabilità del contenuto dispositivo. Il TAR ha inoltre ravvisato un autonomo difetto di istruttoria e di motivazione: il Comune aveva esaminato le aree preferenziali entro il solo raggio di 100 metri indicato dall'operatore e non aveva adeguatamente considerato la relazione tecnica del ricorrente, prodotta prima del procedimento di secondo grado, che indicava ulteriori siti alternativi anche nell'area considerata. Le difese svolte in giudizio non potevano sanare tale carenza, trattandosi di motivazione e istruttoria postume. Per effetto dell'accoglimento dei motivi aggiunti, il TAR ha annullato gli atti autorizzatori. Il Comune e Iliad sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori e refusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 44-49 d.lgs. 259/2003

  La disciplina autorizzatoria delle infrastrutture di comunicazione elettronica consente la formazione del silenzio-assenso nei casi previsti e non impedisce, dopo la sua formazione, l'esercizio dell'autotutela nei limiti e alle condizioni di legge.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Il termine per la conclusione del procedimento autorizzatorio non determina l'esaurimento del potere amministrativo, ma produce, al ricorrere dei presupposti, la formazione del silenzio-assenso.

• art. 7 l. 241/1990

  Il procedimento d'ufficio di secondo grado volto alla conferma o convalescenza di un titolo deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio anche al soggetto direttamente inciso dagli effetti del riesame, quale il vicino controinteressato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La convalida può essere adottata anche in pendenza del giudizio; non è indispensabile l'espressa indicazione dell'atto, del vizio e della volontà di eliminarlo, se dal contenuto complessivo dell'atto emergono la finalità di consolidamento e l'interesse pubblico perseguito.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non è irrilevante quando non sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La disposizione disciplina lo scambio di memorie e repliche nel processo amministrativo; il provvedimento non enuncia uno specifico principio ulteriore in materia.

Massime di principio

• Quando, durante il giudizio, l'amministrazione sostituisce un titolo formatosi per silenzio-assenso con un provvedimento espresso adottato dopo una rinnovata istruttoria e con autonoma motivazione, il provvedimento successivo è un atto nuovo, sebbene confermativo, dotato di autonoma efficacia lesiva; il ricorso contro l'atto originario diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e l'atto successivo deve essere impugnato con motivi aggiunti.
• Il termine previsto per la conclusione del procedimento autorizzatorio relativo alle infrastrutture di comunicazione elettronica, quando opera il silenzio-assenso, non consuma il potere dell'amministrazione: dopo la formazione del silenzio, l'amministrazione può esercitare l'autotutela, nel rispetto dei relativi presupposti, termini e garanzie procedimentali.
• Il procedimento d'ufficio di secondo grado volto alla conferma o convalida di un'autorizzazione deve rispettare le regole ordinarie di partecipazione e deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio anche al vicino controinteressato che sia direttamente inciso dal riesame e sia espressamente coinvolto nella vicenda.
• La pubblicazione dell'istanza originaria di autorizzazione non sostituisce la comunicazione di avvio del distinto procedimento di secondo grado volto a confermare o convalidare il titolo, perché i due procedimenti hanno oggetto e funzione diversi.
• La violazione della comunicazione di avvio non è sanata ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 se l'amministrazione non dimostra che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, soprattutto quando la partecipazione avrebbe potuto incidere sulla valutazione di localizzazioni alternative e misure di mitigazione.
• Nel procedimento di autorizzazione o di riesame relativo a una stazione radio base, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria effettiva e confrontarsi con le alternative localizzative prospettate dall'interessato; l'omessa considerazione di una relazione tecnica contenente l'indicazione di ulteriori aree preferenziali determina difetto di istruttoria e di motivazione, non sanabile mediante difese formulate per la prima volta in giudizio.

Come è indicizzato