Sentenza n. 2448/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il permesso di costruire rilasciato per la realizzazione di una palazzina residenziale di quattro piani, con sei unità abitative e undici box interrati, limitatamente alla richiesta di versamento di euro 86.328,11 a titolo di monetizzazione sostitutiva della cessione di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico. Ha dedotto che le norme di attuazione del PGT del Comune di Rho non prevedono, per gli interventi di nuova costruzione assentibili mediante permesso di costruire diretto, né l'obbligo di cessione gratuita delle aree né la relativa monetizzazione. Ha inoltre chiesto la restituzione della somma già versata, oltre interessi e rivalutazione, nonché l'annullamento degli atti presupposti, inclusa la delibera consiliare e l'art. 32 delle NTA. Il Comune ha sostenuto che l'obbligo avrebbe potuto essere imposto anche mediante atto unilaterale d'obbligo per gli interventi assentibili con permesso di costruire diretto e che l'incremento del carico insediativo avrebbe giustificato la richiesta.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha distinto il contributo di costruzione, dovuto ai sensi degli artt. 10, comma 2, e 16, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, dall'ulteriore obbligo di cessione gratuita delle aree per opere di urbanizzazione, o dal pagamento della monetizzazione sostitutiva. Quest'ultimo obbligo può essere imposto soltanto quando la legge e lo strumento urbanistico individuino specificamente gli interventi che lo rendono necessario; non è sufficiente il mero incremento del carico insediativo, già considerato ai fini del contributo di costruzione, anche in ragione del divieto di imporre prestazioni patrimoniali non previste dalla legge sancito dall'art. 23 Cost. L'art. 32, comma 3, delle NTA del PGT di Rho riferisce la dotazione di attrezzature pubbliche alla pianificazione attuativa, ai titoli edilizi convenzionati o ai titoli accompagnati da atto unilaterale d'obbligo. L'art. 19, comma 3, delle NTA considera tali titoli diversi dal permesso di costruire diretto e consente di richiederli solo nei casi espressamente previsti dal PGT. Poiché l'intervento ricade in un ambito prevalentemente residenziale nel quale l'art. 21 delle NTA prevede esclusivamente il titolo edilizio diretto, il Comune non poteva imporre né la cessione gratuita delle aree né la monetizzazione sostitutiva. È stato quindi disposto l'annullamento degli atti impugnati limitatamente alla richiesta di euro 86.328,11. Il dispositivo non contiene un'espressa statuizione sulla restituzione della somma versata, mentre il Comune è stato condannato alle spese processuali, liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 10, comma 2, e 16, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  Il permesso di costruire è oneroso e comporta il pagamento del contributo di costruzione, composto dalla quota relativa agli oneri di urbanizzazione e dalla quota commisurata al costo di costruzione.

• art. 28, comma 5, n. 1, l. n. 1150/1942

  L'obbligo di cessione gratuita delle aree per opere di urbanizzazione costituisce un obbligo ulteriore rispetto al contributo di costruzione e può sorgere in relazione a interventi che rendano necessaria la realizzazione di nuove opere di urbanizzazione.

• art. 9, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il piano dei servizi [...] assicura una dotazione minima di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale pari a diciotto metri quadrati per abitante [...] fatta salva la possibilità di monetizzazione prevista dall'articolo 46, comma 1, lettera a).

  La dotazione di aree e la monetizzazione sostitutiva devono essere previste e disciplinate dagli strumenti urbanistici secondo le ipotesi normativamente individuate, in particolare con riferimento ai piani attuativi.

• art. 51, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Spetta al PGT indicare i casi in cui i mutamenti di destinazione d'uso comportano un aumento o una variazione del fabbisogno di aree per servizi e attrezzature pubbliche o di interesse pubblico.

• art. 23 Cost.

  Non possono essere imposte prestazioni patrimoniali se non in base alla legge; pertanto, in assenza di una specifica base normativa e urbanistica, non è legittima la richiesta di cessione gratuita delle aree o di monetizzazione sostitutiva.

• art. 32, comma 3, NTA del PGT del Comune di Rho

  La pianificazione attuativa e i titoli edilizi convenzionati o accompagnati da atto unilaterale d'obbligo assicurano la dotazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale nella quantità minima prevista dalla tabella che segue…

  La disposizione collega l'obbligo di dotazione alle fattispecie di pianificazione attuativa, titolo convenzionato o titolo accompagnato da atto unilaterale d'obbligo, senza estenderlo automaticamente ai permessi di costruire diretti.

• art. 19, comma 3, NTA del PGT del Comune di Rho

  Il permesso di costruire diretto è distinto dal titolo edilizio convenzionato o accompagnato da atto unilaterale d'obbligo; questi ultimi possono essere richiesti solo nei casi espressamente previsti dalle norme o dagli elaborati cartografici del PGT.

• art. 21 NTA del PGT del Comune di Rho

  Per gli ambiti prevalentemente residenziali interessati dall'intervento è previsto, quale modalità di attuazione, esclusivamente il titolo edilizio diretto; di conseguenza non può essere imposta la cessione gratuita delle aree o la monetizzazione sostitutiva non prevista dal PGT.

Massime di principio

• La cessione gratuita di aree per attrezzature pubbliche e la monetizzazione sostitutiva costituiscono obblighi ulteriori rispetto al contributo di costruzione e possono essere imposti soltanto quando una specifica previsione legislativa e urbanistica individui gli interventi soggetti a tali obblighi.
• Il mero incremento del carico insediativo derivante da una nuova costruzione non è, da solo, sufficiente a fondare la richiesta di cessione gratuita di aree o di monetizzazione sostitutiva, poiché tale incremento è già considerato nella disciplina del contributo di costruzione.
• Quando lo strumento urbanistico prevede esclusivamente il permesso di costruire diretto come modalità attuativa di un intervento, l'amministrazione non può trasformarlo unilateralmente in un titolo convenzionato o accompagnato da atto d'obbligo, né imporre per tale via obblighi di cessione o monetizzazione non espressamente previsti dal piano.
• La monetizzazione sostitutiva della cessione di aree, incidendo sul patrimonio del privato, richiede una specifica base legale e urbanistica; in sua assenza, la relativa pretesa viola il principio di legalità delle prestazioni patrimoniali imposto dall'art. 23 Cost.

Come è indicizzato