Tribunale, Sentenza T-789/19

Diniego di registrazione di un’iniziativa dei cittadini sulla politica commerciale comune

Il Tribunale, in composizione ampliata, decide su un ricorso di annullamento proposto dagli organizzatori di una proposta di iniziativa dei cittadini europei intitolata "Garantire la conformità della politica commerciale comune con i trattati dell’UE e con il diritto internazionale". La controversia riguarda il rifiuto della Commissione di registrare l’iniziativa, ritenuta manifestamente al di fuori della sua competenza.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti avevano trasmesso alla Commissione una proposta di ICE diretta a regolare le transazioni commerciali con soggetti di paesi occupanti operanti in territori occupati, impedendo l’accesso al mercato dell’Unione di prodotti provenienti da tali luoghi. Nella proposta essi avevano fatto espresso riferimento alla politica commerciale comune, in particolare all’articolo 207 TFUE, nonché ad altre fonti del diritto dell’Unione e del diritto internazionale.

La Commissione, con la decisione (UE) 2019/1567 del 4 settembre 2019, ha negato la registrazione. Nei considerando essenziali ha affermato che un atto giuridico corrispondente all’oggetto della proposta poteva essere adottato solo sulla base dell’articolo 215 TFUE e che, non avendo essa il potere di presentare una proposta di decisione PESC presupposta da tale disposizione, la proposta esulava manifestamente dalla sua competenza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011.

Motivi di ricorso

I ricorrenti hanno dedotto quattro motivi:

• snaturamento della proposta e violazione dell’articolo 41 della Carta e dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 211/2011;
• carenza di motivazione della decisione, in violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 211/2011;
• errore nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011, per aver ricondotto la misura soltanto all’articolo 215 TFUE;
• omissione nel considerare altre basi giuridiche, in particolare l’articolo 207 TFUE.

Il Tribunale sceglie di esaminare anzitutto il secondo motivo, relativo all’obbligo di motivazione.

Normativa applicabile e criteri giurisprudenziali

Il Tribunale richiama anzitutto il quadro del regolamento n. 211/2011. In particolare, l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), consente il rifiuto di registrazione solo se la proposta esula manifestamente dalla competenza della Commissione di presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati. L’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, impone inoltre alla Commissione di informare gli organizzatori dei motivi del rifiuto.

La pronuncia ribadisce che il diritto di presentare un’iniziativa dei cittadini, sancito dall’articolo 24, primo comma, TFUE e valorizzato dall’articolo 11, paragrafo 4, TUE, richiede che il diniego di registrazione sia motivato in modo tale da consentire ai cittadini di comprendere le ragioni del rifiuto e di valutare un’eventuale nuova proposta. Questo obbligo specifico costituisce applicazione dell’articolo 296 TFUE.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui la motivazione deve esporre in modo chiaro e non equivoco il ragionamento seguito dall’istituzione, tenendo conto del contenuto dell’atto, del contesto e delle norme pertinenti. Le istituzioni non devono rispondere a ogni argomento, ma devono indicare gli elementi essenziali della decisione.

Ragionamento del Tribunale sulla sufficienza della motivazione

Secondo il Tribunale, la decisione impugnata si limita a sostenere che un atto idoneo a realizzare la proposta potrebbe essere adottato solo sulla base dell’articolo 215 TFUE e che, mancando alla Commissione il potere di presentare una proposta su tale base, l’ICE esulerebbe manifestamente dalla sua competenza.

Questa motivazione è ritenuta insufficiente per più ragioni:

• non spiega perché la Commissione abbia considerato l’articolo 215 TFUE l’unica base giuridica possibile;
• non chiarisce perché le altre disposizioni invocate dagli organizzatori, in particolare l’articolo 207 TFUE, non potessero costituire una base giuridica adeguata;
• non distingue chiaramente tra i diversi paragrafi dell’articolo 215 TFUE, né spiega perché la misura prospettata debba essere qualificata necessariamente come misura restrittiva nei confronti di un paese terzo.

Il contesto della proposta è decisivo: i ricorrenti avevano richiamato in modo espresso e ripetuto la politica commerciale comune, indicando come obiettivo quello di regolamentare transazioni commerciali e menzionando l’articolo 207 TFUE, nonché atti dell’Unione adottati in materia commerciale. Perciò la Commissione doveva spiegare perché la misura non rientrasse in tale ambito e fosse invece riconducibile esclusivamente alla PESC.

Il Tribunale evidenzia anche l’impatto sistemico della carenza di motivazione: se la Commissione non chiarisce i motivi del diniego, l’effettività del diritto di iniziativa dei cittadini e la possibilità di presentare una nuova proposta corretta risultano compromesse.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale conclude che la decisione impugnata non contiene elementi sufficienti per permettere ai ricorrenti di comprendere i motivi del rifiuto e al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Ne deriva la violazione dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 211/2011.

Accolto il secondo motivo, il Tribunale annulla la decisione della Commissione e, non ritenendo necessario esaminare gli altri motivi, condanna la Commissione alle spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, nel controllo di ricevibilità di una ICE, la Commissione deve andare oltre una formula generica sull’incompetenza manifestamente evidente e deve motivare in modo puntuale la scelta della base giuridica considerata esclusiva. In particolare, quando la proposta richiama la politica commerciale comune, la Commissione deve spiegare perché l’intervento non possa fondarsi sull’articolo 207 TFUE e rientri invece solo nell’articolo 215 TFUE. La mancanza di tale spiegazione integra un vizio di motivazione idoneo a determinare l’annullamento del diniego di registrazione.