Cassazione Civile, Ordinanza n. 27198/2023 del 22/09/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce nell'ambito di una concessione di lavori pubblici relativa a un piano per insediamenti produttivi. La società ricorrente deduceva di aver subentrato come soggetto attuatore nella concessione, di aver realizzato a proprie spese opere di urbanizzazione e capannoni industriali, e di essere proprietaria esclusiva di uno specifico capannone e delle aree annesse. Dopo la revoca della concessione disposta dal Comune con determina del 2018, l'ente ha inviato nel 2020 una nota con cui affermava di essere divenuto proprietario dei beni e intimava alla società di dismettere il possesso del capannone, sostenendo che la stessa lo occupasse sine titulo e che un terzo lo detenesse in forza di contratto di locazione con il Comune. La società ha reagito con ricorso possessoria ex art. 700 c.p.c. e, dopo le decisioni del Tribunale sulla sommaria e sul reclamo, ha chiesto il regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la nota del 2020 e la precedente revoca del 2018 avessero natura privatistica, essendo atti della fase esecutiva di un contratto di concessione di lavori pubblici, e che dunque la tutela possessoria spettasse al giudice ordinario. Il Comune e la società resistente hanno invece sostenuto la natura autoritativa della nota e la giurisdizione amministrativa. Il ricorso per giurisdizione è stato proposto quando il giudizio possessorio era nella fase di merito, dopo la definizione della fase sommaria e del reclamo.

La decisione

La Corte ha ritenuto ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione, ma ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha condiviso la ricostruzione secondo cui la nota del 2020 non costituiva esercizio di un potere autoritativo autonomo, bensì era strettamente collegata alla precedente revoca del 2018, già qualificata in sede di giudicato come atto di natura privatistica relativo alla fase esecutiva della concessione di lavori pubblici. Conseguentemente, anche l'ingiunzione di rilascio e la condotta contestata alla P.A. sono state ritenute espressive di diritti e facoltà privatistici, non di potestà pubblicistiche. La Corte ha quindi cassato la decisione del Tribunale che aveva declinato la giurisdizione a favore del giudice amministrativo e ha riaffermato la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda possessoria.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado

  il regolamento preventivo è ammissibile quando il merito in primo grado sia ancora pendente; nel possessorio ciò richiede che sia iniziata la fase di merito dopo la fase sommaria

• art. 703, comma 4, c.p.c.

  la possibilità di richiedere la prosecuzione del giudizio nel merito dopo la fase sommaria consente di proporre il regolamento preventivo di giurisdizione

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  invocato dalla ricorrente per sostenere la giurisdizione del giudice ordinario, ma non ritenuto decisivo in sé

• art. 113 Cost.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della piena tutela giurisdizionale dinanzi al giudice ordinario

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  invocato per escludere una lettura eccessivamente autoritativa degli atti dell'amministrazione nella fase esecutiva del rapporto

• art. 30, comma 8, d.lgs. 50/2016

  richiamato dalla ricorrente per sostenere che la vicenda apparteneva alla fase contrattuale/esecutiva della concessione

• art. 2909 c.c.

  richiamato in relazione al giudicato formatosi sulla natura privatistica della precedente revoca

• art. 823, comma 2, c.c.

  richiamato dalla ricorrente per escludere l'autotutela esecutiva in mancanza di beni demaniali o patrimoniali indisponibili

• artt. 9, 18 e 21 della convenzione del 27 gennaio 2006 n. 1553

  interpretati come clausole che disciplinano effetti della risoluzione e la retrocessione solo di determinati beni, non dei capannoni dei comparti B, C e D

• art. 20, comma 2, l. 109/1994

  richiamato come base della procedura di evidenza pubblica per la concessione di lavori pubblici

• art. 1454 c.c.

  richiamato dalla giurisprudenza evocata dalla Corte per descrivere l'iniziativa unilaterale di risoluzione in chiave privatistica

Massime di principio

• Nelle controversie possessorie contro la pubblica amministrazione, la giurisdizione ordinaria sussiste quando la condotta denunciata si risolva in attività materiale o in iniziative privatistiche non sorrette da un formale provvedimento autoritativo; se invece lo spoglio sia attuazione di un atto amministrativo espressione di potere pubblico, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.
• Nelle concessioni di lavori pubblici, una volta esaurita la fase pubblicistica di scelta del contraente e stipulata la convenzione, la fase esecutiva del rapporto è regolata da un assetto paritetico di diritto privato, sicché le controversie su inadempimenti, diffide, risoluzione e conseguenze restitutorie appartengono al giudice ordinario.
• Il nomen iuris attribuito dall'amministrazione all'atto non è decisivo: occorre verificare la sostanza dell'operazione giuridica e il collegamento con la fase del rapporto in cui l'atto interviene; un atto che si limiti a far valere, in via di autotutela privatistica, effetti già prodotti da una precedente risoluzione contrattuale non assume per ciò solo natura autoritativa.
• Quando un successivo atto dell'amministrazione è espressamente collegato a un precedente provvedimento già qualificato con giudicato come privatistico, tale qualificazione tende a riverberarsi anche sul secondo atto, se esso non aggiunga una distinta spendita di potere pubblico.
• La tutela possessoria del privato non è esclusa solo perché il bene sia nella disponibilità della pubblica amministrazione o quest'ultima ne rivendichi la proprietà: ciò che rileva ai fini del riparto è la natura dell'azione posta in essere dall'ente, non la titolarità del bene in sé.

Come è indicizzato