Sentenza n. 4085/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'ordinanza sotto nove profili: violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto rispetto al precedente regolamento comunale; violazione della direttiva servizi e dei principi europei di libera prestazione dei servizi; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, con difetto di istruttoria e motivazione; violazione dell'art. 3 Cost. per avere limitato soltanto il gioco mediante apparecchi ex art. 110, comma 6, T.U.L.P.S.; sviamento di potere per il perseguimento di finalità moralizzatrici, economiche o politiche; violazione dell'art. 41 Cost. e della libertà di stabilimento e prestazione dei servizi; violazione dell'art. 97 Cost. e del buon andamento; carenza di motivazione ai sensi dell'art. 3 l. 241/1990; violazione del principio di precauzione di cui all'art. 191 TFUE. In subordine, è stato chiesto l'annullamento limitato alla fascia serale 19:00-21:00. La ricorrente ha sostenuto che i dati epidemiologici fossero insufficienti, che non fosse dimostrata un'emergenza locale, che non fossero valutati gli effetti economici e occupazionali della misura e che fossero disponibili strumenti meno restrittivi.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha negato l'estromissione dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ritenendo sussistente un collegamento non occasionale con la controversia, poiché l'Agenzia era stata coinvolta nel procedimento e le sue osservazioni erano state richiamate nell'ordinanza. Nel merito, ha riconosciuto la competenza del Sindaco ai sensi dell'art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000 a disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi con apparecchi da gioco per finalità di tutela della salute. Ha ritenuto l'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, pur non recepita da decreto ministeriale, parametro di riferimento per valutare adeguatezza e proporzionalità delle limitazioni, rilevando che la misura impugnata rispettava il limite di sei ore complessive di interruzione quotidiana. Il motivo sul legittimo affidamento è stato respinto perché il regolamento comunale del 2018 non aveva fissato fasce orarie immutabili, ma aveva lasciato al Sindaco un'ampia potestà di determinazione, sicché mancava una situazione di vantaggio certa, acquisita in buona fede e consolidata. Le censure fondate sul diritto dell'Unione e sull'art. 41 Cost. sono state respinte perché la tutela della salute, la protezione dei consumatori e la prevenzione della ludopatia costituiscono esigenze imperative idonee a giustificare restrizioni all'attività economica; il gioco d'azzardo è inoltre escluso dall'ambito della direttiva servizi. I motivi su proporzionalità, istruttoria e motivazione sono stati respinti: la riduzione degli orari è stata ritenuta idonea e non eccedente, poiché limita soltanto il funzionamento degli apparecchi e non vieta l'attività; l'ordinanza era fondata su dati del SERD, sul report relativo alla popolazione giovanile e sull'applicativo S.M.A.R.T., dai quali emergevano la diffusione del gioco, rilevanti livelli di spesa e un trend crescente delle persone assistite. Non occorreva dimostrare il superamento di una soglia numerica di ludopatia, essendo il fenomeno notoriamente sottostimato. È stata ritenuta legittima anche la scelta di concentrare la misura sugli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., considerati per caratteristiche di ubicazione, fruizione e rapidità maggiormente idonei a favorire condotte compulsive. Il motivo sullo sviamento è stato respinto per mancanza di elementi di prova precisi e concordanti. La censura sul buon andamento è stata dichiarata inammissibile nella parte in cui pretendeva un sindacato sostitutivo sulle valutazioni amministrative di efficacia ed efficienza e comunque infondata, non essendo ravvisabili macroscopiche illogicità, incongruenze o travisamenti. Il principio di precauzione è stato ritenuto correttamente applicato, in funzione preventiva della tutela della salute, non essendo la misura sproporzionata. La ricorrente è stata condannata a pagare al Comune di Monza € 3.000,00 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti dell'ADM.

Norme richiamate

• art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000

  coordinare e riorganizzare «gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici»

  Attribuisce al Sindaco il potere di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi con apparecchi da gioco anche per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica e della circolazione stradale.

• art. 1, comma 936, l. 208/2015

  Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata (...) sono definite le caratteristiche dei punti vendita ove si raccoglie il gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale

  Costituisce la base legislativa dell'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, che opera come parametro di riferimento per l'esercizio delle competenze locali in materia di orari del gioco.

• Intesa Conferenza Unificata n. 103/U del 7 settembre 2017

  riconoscere agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana del gioco

  Pur non recepita da decreto ministeriale, costituisce parametro condiviso di adeguatezza e proporzionalità delle limitazioni orarie e individua il limite massimo ordinariamente ritenuto congruo.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione e di istruttoria è stato ritenuto assolto sulla base dei dati epidemiologici, dei report territoriali e dei dati relativi alla diffusione e alla spesa per il gioco.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica dei gestori delle sale gioco può essere limitata per tutelare interessi fondamentali, tra cui la salute pubblica, secondo un ragionevole bilanciamento.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute, anche nella sua dimensione collettiva, giustifica restrizioni all'accesso e ai tempi di funzionamento degli apparecchi da gioco.

• art. 191 TFUE

  Il principio di precauzione consente misure preventive a tutela della salute in presenza di un rischio di diffusione della ludopatia, purché rispettose della proporzionalità.

• art. 7 d.lgs. 59/2010

  le disposizioni del presente decreto non si applicano (...) al gioco d'azzardo e di fortuna

  Esclude il gioco d'azzardo dall'ambito applicativo della direttiva servizi e della relativa disciplina nazionale di attuazione.

• art. 5 d.l. 158/2012

  È richiamato quale elemento attestante la rilevanza imperativa dell'interesse pubblico alla prevenzione della ludopatia, inserita nei livelli essenziali di assistenza.

• art. 110, comma 6, R.D. 773/1931

  Individua gli apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro destinatari delle fasce di sospensione stabilite dall'ordinanza.

• art. 97 Cost.

  Non impone al giudice di sostituire le proprie valutazioni a quelle dell'amministrazione sulla scelta dello strumento più efficace, salvo macroscopiche illogicità, incongruenze o travisamenti.

Massime di principio

• Il Sindaco, ai sensi dell'art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000, può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi dotati di apparecchi da gioco quando la misura sia funzionale alla tutela della salute pubblica e alla prevenzione della ludopatia.
• L'Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, anche se non recepita da decreto ministeriale, costituisce parametro di riferimento per valutare la proporzionalità delle ordinanze locali sugli orari del gioco; il limite di sei ore complessive di interruzione quotidiana rappresenta una soglia ordinariamente ritenuta adeguata, ferma la necessità di una motivazione rafforzata per misure più restrittive.
• Una limitazione oraria degli apparecchi da gioco è proporzionata quando non vieta l'attività economica, ma riduce soltanto i tempi di funzionamento degli apparecchi e risulta sostenuta da dati territoriali sulla diffusione del gioco, sulla spesa e sull'andamento della ludopatia.
• La legittimità di una misura preventiva contro la ludopatia non richiede la dimostrazione del superamento di una soglia numerica di casi, poiché i dati dei servizi sanitari possono sottostimare il fenomeno per la presenza di una rilevante componente sommersa; anche la tendenza crescente del fenomeno può giustificare l'intervento.
• La libertà di iniziativa economica e le libertà di stabilimento e prestazione dei servizi possono essere limitate da misure proporzionate dirette alla tutela della salute e alla prevenzione della ludopatia; il gioco d'azzardo costituisce attività sottratta all'ambito della direttiva servizi.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte amministrative relative all'efficacia e all'efficienza delle misure di contrasto alla ludopatia non può trasformarsi in valutazione sostitutiva, salvo che emergano macroscopica illogicità, incongruenza o travisamento.

Come è indicizzato