Cassazione Civile, Sentenza n. 40328/2021 del 16/12/2021

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza che aveva respinto l'opposizione ex art. 22 L. n. 689/1981 avverso ordinanze-ingiunzione del Comune per 100 contestazioni di affissione di manifesti elettorali in periodo antecedente ai 30 giorni previsti (violazione dell'art. 4, comma 12 del regolamento comunale sulla pubblicità). Questione giuridica centrale: se la responsabilità solidale ai sensi dell'art. 6 L. n. 689/1981 possa essere irrogata nei confronti del partito (Pdl) in assenza dell'individuazione dell'autore materiale e senza prova formale di proprietà dei singoli manifesti.

La decisione

La Corte rigetta il ricorso. Ha confermato il principio secondo cui, ai fini della responsabilità solidale ex art. 6 L. n. 689/1981 (in relazione al d.lgs. n. 507/1993 e alle normative comunali sulle pubbliche affissioni), è necessario provare la proprietà del mezzo usato o il nesso oggettivo/funzionale tra la condotta e l'interesse del soggetto giuridico. Nel caso concreto il Tribunale aveva accertato, sulla base di atti e in particolare della fattura del 29/04/2011, che il Pdl aveva commissionato le affissioni alla società Bergomi e Falcone S.r.l.; l'onere dell'opponente di dimostrare che la fattura riguardasse altri manifesti non era stato assolto. Pertanto il Pdl è stato ritenuto proprietario/titolare o comunque beneficiario/committente dei manifesti e solidalmente responsabile della violazione. Condanna alle spese, liquidate in complessivi euro 3000 più 200 per esborsi, e obbligo eventuale di versamento di ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• Art. 6, commi 1 e 3, Legge n. 689/1981

  Disciplina la responsabilità solidale per le sanzioni amministrative. La Corte richiama che, per applicare la responsabilità solidale, occorre provare la proprietà del mezzo o il rapporto oggettivo/funzionale (rapporto di beneficio, affidamento o avvalimento) tra la condotta e l'ente; non è necessario individuare l'autore materiale quando sussiste tale nesso.

• d.lgs. n. 507/1993, art. 18

  il servizio delle pubbliche affissioni è inteso a garantire la collocazione, a cura del comune, in appositi impianti a ciò destinati, di manifesti di qualunque materiale costituiti, contenenti comunicazioni aventi finalità istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica

  Fuori dal periodo elettorale si applica la disciplina delle pubbliche affissioni del d.lgs. 507/1993 (tutela ambiente/decoro e interessi finanziari comunali) e non le norme speciali volte a regolamentare la competizione elettorale (L. 212/1956, L. 81/1983).

• d.lgs. n. 507/1993, art. 24 (richiamato)

  Prevede l'irrogazione di sanzioni per affissioni abusive; la responsabilità solidale della persona giuridica o ente può operare anche per rapporti fondati su affidamento o avvalimento, purché dimostrato il nesso con il beneficiario.

• L. 27 dicembre 2006, n. 296 (art. 1, comma 176, lett. a) - abrogazione

  Evidenziata l'abrogazione, a decorrere dal 1° gennaio 2007, del comma 5-ter dell'art. 24 d.lgs. 507/1993 che in precedenza escludeva la responsabilità solidale per alcuni soggetti (tra cui associazioni); la Corte rileva che dopo l'abrogazione è rimasta la possibilità di ritenere la responsabilità solidale del beneficiario.

• L. n. 212/1956 e L. n. 81/1983

  Norme riferite alla disciplina della propaganda e correttezza della competizione elettorale: la Corte osserva che esse trovano applicazione nel periodo elettorale, mentre le condotte anteriori ai 30 giorni sono regolate dal d.lgs. 507/1993.

• Giurisprudenza (Sez. 2, Sent. n. 13770/2009)

  In tema di sanzioni amministrative ... la responsabilità solidale della persona giuridica, o dell'ente privo di personalità giuridica ... consente di includere ... non soltanto i soggetti legati ... da un formale rapporto organico ... ma anche tutti i casi in cui i rapporti siano caratterizzati in termini di affidamento ... o di avvalimento ... a condizione che l'attività pubblicitaria sia comprovatamente riconducibile all'iniziativa del beneficiario quale committente o autore del messaggio pubblicitario ... restando comunque escluso che il beneficiario sia solidalmente responsabile ... per il solo fatto di averne potuto trarre giovamento

  Principio applicato dalla Corte: la responsabilità solidale è ammessa non solo per rapporti formali di lavoro, ma anche per rapporti di fatto (commissione, affidamento, avvalimento), sempre che sia provato il collegamento tra l'attività e l'iniziativa del beneficiario.

• Cassazioni recenti citate (es. Sez. 2, n. 20707/2019 e n. 21724/2019)

  Confermano che le affissioni effettuate fuori dal periodo elettorale sono regolate dal d.lgs. 507/1993 e dalla normativa comunale, con il relativo regime sanzionatorio.

Massime di principio

• Fuori dal periodo elettorale (prima dei 30 giorni) si applica la disciplina delle pubbliche affissioni (d.lgs. 507/1993) e non le norme speciali sulla propaganda elettorale; il quadro sanzionatorio è quello previsto per le affissioni ordinarie.
• Per ritenere la responsabilità solidale di un ente, associazione o partito non è indispensabile individuare l'autore materiale se è provato che l'ente ha commissionato, possedeva, o ha beneficiato dell'affissione (nexus di beneficio, affidamento o avvalimento).
• Documenti probatori come fatture, ordini di servizio o altra documentazione che colleghi l'affissione al soggetto beneficiario sono decisivi: se l'opponente non prova che tali documenti riguardano attività diverse, il giudice può ritenere provato il nesso e la proprietà/titolarità.
• La mera utilità o il fatto che un soggetto abbia tratto vantaggio dall'affissione non basta per la responsabilità solidale: occorre dimostrare il vincolo funzionale (committente/autore dell'iniziativa o rapporto diretto con l'autore materiale).
• Se l'autore materiale viene identificato, questi risponde personalmente; tuttavia ciò non esclude l'obbligo solidale dell'ente beneficiario quando sussistano gli elementi di collegamento sopra descritti.
• In difesa, l'onere di provare che documenti di spesa (es. fatture) riguardano manifesti diversi rispetto a quelli contestati grava sulla parte che li invoca per sottrarsi alla responsabilità.