Sentenza n. 3762/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato l'ordinanza di demolizione fondata sul sopralluogo dell'11 aprile 2025, sulle relazioni tecniche comunali e sul decreto di sequestro preventivo penale successivamente annullato dal Tribunale del riesame. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 27, 31, 32, 33, 34 e 16 d.P.R. 380/2001, dell'art. 3 l. 241/1990 e dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, nonché carenza di istruttoria e motivazione, falsità del presupposto, travisamento, illogicità, contraddittorietà, sviamento e violazione del giusto procedimento, sostenendo che l'amministrazione avesse recepito acriticamente risultanze investigative ormai superate e che fossero invece efficaci i titoli edilizi relativi all'immobile. Con il secondo motivo ha dedotto l'assenza dei presupposti per la demolizione, la violazione del principio di proporzionalità e di graduazione della sanzione, nonché dei principi di economicità, efficacia e buon andamento. Con il terzo motivo ha denunciato la violazione dell'art. 7 l. 241/1990, del principio di buona fede e dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, per omessa partecipazione procedimentale. Con il quarto motivo ha sostenuto che il Comune avesse sostanzialmente esercitato un potere di autotutela sui titoli edilizi, risalenti anche a oltre dieci anni prima, senza rispettare i presupposti, i limiti temporali, le garanzie partecipative e l'obbligo di motivare l'interesse pubblico concreto e attuale richiesti dall'art. 21-nonies l. 241/1990. Ha inoltre lamentato l'assenza di una precisa individuazione delle opere da demolire.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza di demolizione, le relazioni e gli atti impugnati. Ha ritenuto che il provvedimento comunale si fondasse essenzialmente sul decreto di sequestro preventivo e sulle relative relazioni, ma che il sequestro fosse stato annullato dal Tribunale del riesame, il quale aveva escluso l'inefficacia dei titoli edilizi. In particolare, il mancato pagamento degli oneri di urbanizzazione non determina l'inefficacia del titolo edilizio, potendo comportare l'applicazione delle sanzioni pecuniarie e la riscossione coattiva; la sospensione dei lavori era inoltre decaduta ex lege in assenza di un successivo provvedimento definitivo; gli ulteriori profili relativi alla documentazione e alla conformità dei titoli non erano stati adeguatamente provati dal Comune. L'amministrazione, nonostante l'ordine cautelare di riesame, non aveva riconsiderato il provvedimento alla luce dell'annullamento del sequestro e delle risultanze del giudice penale. Il Collegio ha quindi ritenuto insussistenti i presupposti dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, anche perché l'ordinanza non individuava in modo preciso le opere da demolire e rinviava a una relazione fondata sull'asserita inefficacia di titoli invece efficaci. Ha inoltre rilevato che il Comune aveva sostanzialmente rimosso o disconosciuto titoli edilizi risalenti nel tempo, senza rispettare i limiti e le garanzie dell'autotutela decisoria, senza indicare un interesse pubblico concreto e attuale e senza assicurare la partecipazione degli interessati. Il Comune di Qualiano è stato condannato alla rifusione delle spese processuali, liquidate in euro 3.000, oltre accessori di legge e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  demolizione delle opere abusive e acquisizione gratuita dell'opera e dell'area di sedime in caso di inottemperanza

  La sanzione demolitoria presuppone l'accertata abusività dell'opera e la precisa individuazione degli interventi da demolire; non può fondarsi sull'asserita inefficacia di titoli edilizi che risultino invece efficaci.

• art. 42 d.P.R. 380/2001

  sanzione pecuniaria rapportata all'entità del contributo in caso di mancato pagamento o ritardo

  Il mancato o tardivo pagamento degli oneri di urbanizzazione non incide sull'efficacia del titolo edilizio, ma consente al Comune di applicare le sanzioni previste e di procedere alla riscossione coattiva.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La sospensione dei lavori decade ex lege dopo il termine indicato dal giudice in assenza di un successivo provvedimento definitivo, sicché non può di per sé determinare l'inefficacia permanente dei successivi titoli edilizi.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza di demolizione deve motivare adeguatamente i presupposti dell'abuso e individuare con precisione le opere oggetto della sanzione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rimozione o il disconoscimento di titoli edilizi risalenti nel tempo integra sostanzialmente esercizio di autotutela e richiede il rispetto dei limiti temporali, delle garanzie partecipative e della motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono essere rispettate quando l'amministrazione intende incidere su titoli edilizi precedentemente rilasciati o formatisi.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L'amministrazione deve agire secondo buona fede e correttezza anche nell'esercizio dei poteri repressivi e di autotutela.

Massime di principio

• L'ordinanza di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001 è legittima solo se l'amministrazione dimostra l'abusività delle opere e individua con precisione gli interventi da demolire; il mero rinvio a relazioni tecniche che assumano l'inefficacia di titoli edilizi non adeguatamente contestata non soddisfa tali requisiti.
• Il mancato pagamento o il pagamento tardivo degli oneri di urbanizzazione non determina, di per sé, l'inefficacia del titolo edilizio: l'amministrazione può applicare le sanzioni pecuniarie previste e procedere alla riscossione coattiva del contributo.
• La sospensione dei lavori disposta ai sensi dell'art. 27 d.P.R. 380/2001 non conserva indefinitamente i propri effetti: in assenza di un successivo provvedimento definitivo, essa decade ex lege secondo il termine previsto dalla disciplina applicabile.
• Quando l'amministrazione intende disconoscere o rimuovere gli effetti di titoli edilizi risalenti nel tempo, l'attività non può essere surrettiziamente qualificata come mera repressione edilizia, ma deve rispettare i presupposti dell'autotutela decisoria, inclusi i limiti temporali, la partecipazione degli interessati e la motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale.
• L'annullamento del provvedimento penale cautelare che costituisce il presupposto sostanziale dell'ordinanza amministrativa impone all'amministrazione di rivalutare specificamente la legittimità del proprio atto; la mancata riconsiderazione, soprattutto dopo un ordine giudiziale di riesame, determina un vizio di istruttoria e motivazione quando l'atto amministrativo continua a fondarsi sul presupposto ormai venuto meno.

Come è indicizzato