Sentenza n. 6793/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l’approvazione di quindici richieste di verifica e certificazione, con il riconoscimento di 68.907 titoli di efficienza energetica. A seguito di un controllo avviato nel 2015, il GSE aveva modificato l’algoritmo di calcolo dei risparmi, rilevando che la configurazione effettiva dell’impianto e della rete di distribuzione del vapore non corrispondeva a quella rappresentata nelle richieste e che la produzione energetica effettiva era inferiore a quella dichiarata. Il Gestore aveva quindi richiesto la restituzione di 14.470 titoli, per un controvalore di € 1.426.926,41, senza annullare integralmente le richieste di verifica e certificazione. In primo grado e in appello la società ha sostenuto: i) che l’art. 1, comma 89, l. 124/2017 e l’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, modificativi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, avrebbero avuto applicazione retroattiva, imponendo di conservare le rendicontazioni già approvate e di limitare gli effetti della rettifica al futuro; ii) che il potere esercitato dal GSE avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990; iii) che avrebbe dovuto essere applicata una decurtazione dell’incentivo tra il 10% e il 50%, anziché la richiesta di restituzione; iv) che il provvedimento fosse viziato per violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà e irragionevolezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato, anzitutto, che le novelle del 2017 e del 2020 non hanno natura di interpretazione autentica né efficacia retroattiva e non possono essere applicate automaticamente a procedimenti di controllo già conclusi. Inoltre, il regime di salvezza delle rendicontazioni precedenti previsto dall’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 riguarda l’ipotesi di rigetto o annullamento delle richieste di verifica e certificazione per difformità non riconducibili a discordanze tra quanto dichiarato e la realtà, né a documenti o dichiarazioni non veritieri. Nel caso concreto il GSE non aveva rigettato o annullato le richieste, ma aveva ricalcolato i titoli spettanti sulla base della minore produzione effettiva; tale ricalcolo era stato reso necessario dalla rappresentazione parziale e non accurata dell’impianto e della rete del vapore, nonché dall’indicazione di una produzione energetica superiore a quella reale. La restituzione della differenza tra i titoli riconosciuti e quelli effettivamente dovuti era pertanto legittima anche per il periodo già rendicontato, non soltanto pro futuro. Il potere del GSE è stato qualificato come speciale potere vincolato di verifica e controllo, distinto dall’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; la modifica normativa del 2020, riferita anche ai presupposti dell’autotutela e al termine di diciotto mesi, non era applicabile al procedimento definito nel 2017. È stata respinta anche la censura sulla decurtazione tra il 10% e il 50%: tale misura presuppone violazioni non rilevanti, è rimessa alle valutazioni tecnico-discrezionali del GSE e non costituisce un diritto dell’operatore azionabile direttamente in giudizio; in ogni caso, la falsa rappresentazione dei fatti integrava una violazione rilevante e il ricalcolo aveva già prodotto una riduzione del beneficio. Infine, non è stata ravvisata violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il GSE aveva concesso alla società la possibilità di formulare osservazioni nell’ambito delle istanze di riesame e durante il procedimento di controllo, senza che l’interessata presentasse osservazioni. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in € 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  «Nei casi in cui [...] il GSE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente [...] è disposto il rigetto dell’istanza di rendicontazione o l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli [...]»

  Disciplina il potere del GSE di verificare la conformità dei progetti e di rigettare o annullare il riconoscimento dei titoli quando ricorrano i presupposti previsti.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  «Gli effetti dell’annullamento del provvedimento [...] decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. [...] sono fatte salve le rendicontazioni già approvate [...]»

  La salvezza delle rendicontazioni pregresse opera solo nei casi previsti dalla norma e non quando la difformità dipenda da discordanze tra dichiarazioni e realtà o da documenti e dichiarazioni non veritieri; non consente un’applicazione automatica retroattiva.

• art. 1, comma 89, l. 4 agosto 2017, n. 124

  Ha introdotto nell’art. 42 d.lgs. 28/2011 i commi 3-bis e 3-ter, senza attribuire loro natura interpretativa o efficacia retroattiva.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120

  Ha modificato l’art. 42 d.lgs. 28/2011, ma si applica ai procedimenti previsti dalla novella e, per quelli già definiti, solo alle condizioni stabilite dalla legge, previa istruttoria del GSE; non opera retroattivamente sui provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio non governano retroattivamente il distinto e speciale potere di verifica e controllo esercitato dal GSE ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  «[...] il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione»

  La decurtazione è misura rimessa al GSE per violazioni non rilevanti, non un diritto automatico dell’operatore; la falsa rappresentazione dei fatti integra una violazione rilevante incompatibile con tale misura.

• art. 42, comma 5, d.lgs. 28/2011

  «[...] stabilisca [...] le violazioni rilevanti [...] [e] le violazioni che danno luogo a decurtazione dell’incentivo [...]»

  Demanda la definizione organica dei controlli e la distinzione tra violazioni rilevanti e violazioni suscettibili di decurtazione.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il contraddittorio può ritenersi garantito quando l’amministrazione comunica i motivi ostativi e concede un termine per osservazioni, anche nell’ambito di un procedimento di riesame, purché l’interessato abbia effettiva possibilità di interloquire.

• art. 11 preleggi

  «La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo»

  Esprime il principio generale di irretroattività, applicato alle novelle del 2017 e del 2020.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di sostituirsi alle valutazioni tecnico-discrezionali riservate al GSE circa l’applicazione della decurtazione dell’incentivo.

Massime di principio

• Le disposizioni introdotte dall’art. 1, comma 89, l. 124/2017 e dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 nell’art. 42 d.lgs. 28/2011 non hanno natura di interpretazione autentica né efficacia retroattiva; per i procedimenti di controllo già conclusi la loro applicazione non è automatica, ma richiede la verifica dei presupposti normativi da parte del GSE secondo la disciplina transitoria prevista dalla legge.
• Il regime che fa salve le rendicontazioni già approvate ai sensi dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 non si applica quando la rideterminazione degli incentivi dipende da discordanze tra la situazione reale dell’intervento e quella dichiarata, da omissioni documentali essenziali o da documenti e dichiarazioni non veritieri.
• Il ricalcolo dei titoli di efficienza energetica spettanti, fondato sull’accertamento di una produzione effettiva inferiore a quella dichiarata, costituisce esercizio del distinto potere speciale di verifica e controllo del GSE e non annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; pertanto, non richiede necessariamente la ricorrenza dei presupposti dell’autotutela decisoria.
• La decurtazione dell’incentivo tra il 10% e il 50% prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 non costituisce un diritto automatico dell’operatore, ma una misura rimessa alla valutazione tecnico-discrezionale del GSE per violazioni non rilevanti; non è applicabile quando la violazione consiste in una falsa rappresentazione dei fatti che ha determinato l’indebito riconoscimento degli incentivi.
• Il contraddittorio procedimentale può ritenersi rispettato quando il GSE, anche nell’ambito di un’istanza di riesame, comunica all’interessato le ragioni ostative all’accoglimento e gli assegna un termine per presentare osservazioni, non essendo decisiva la mancata presentazione di osservazioni da parte dell’interessato.

Come è indicizzato