Sentenza n. 535/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

L'impresa aggiudicataria di un appalto per lavori di rigenerazione e adeguamento di un campo di calcio comunale, il cui contratto era stato stipulato il 3 marzo 2022, ha chiesto al Comune, con istanza del 23 maggio 2024, il riconoscimento delle compensazioni previste dall'art. 26 del d.l. n. 50/2022 per gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione e l'emissione dei certificati straordinari di pagamento. A fronte dell'inerzia dell'amministrazione, ha proposto azione avverso il silenzio, deducendo l'obbligo della stazione appaltante di concludere il procedimento con un provvedimento espresso ai sensi dell'art. 2 l. n. 241/1990. Ha sostenuto che la verifica dei presupposti del beneficio richiede un'attività istruttoria e procedimentalizzata, connotata dall'esercizio di potere tecnico-discrezionale, e che la propria posizione quanto all'an della pretesa è di interesse legittimo tutelabile mediante il rito sul silenzio. Ha inoltre dedotto che l'appalto e le lavorazioni rientravano nell'ambito temporale di applicazione dell'art. 26, commi 6-bis e 6-ter, d.l. n. 50/2022. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale e privatistica della controversia, nonché la carenza di interesse, rilevando che l'istanza era stata presentata dopo lo stato finale dei lavori e il certificato di esecuzione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune e ha accolto l'azione avverso il silenzio nei limiti dell'obbligo di provvedere. Quanto alla giurisdizione, ha ritenuto che la controversia riguardasse la richiesta di avvio e conclusione del procedimento amministrativo diretto a verificare i presupposti per il riconoscimento della compensazione, e non la mera quantificazione di una somma già riconosciuta. In tale fase l'amministrazione esercita un potere autoritativo e discrezionale, sicché la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo quanto all'an della pretesa; la questione relativa al quantum può rilevare solo dopo l'eventuale riconoscimento del compenso. Quanto alla tardività o irricevibilità dell'istanza, il TAR ha affermato che l'amministrazione non può restare inerte neppure quando ritenga la domanda irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, dovendo comunque adottare un provvedimento espresso e lasciare che siano esplicitati in quella sede i profili valutativi relativi alla ricevibilità e alla spettanza del beneficio. Nel merito, ha rilevato che l'art. 26 d.l. n. 50/2022, anche mediante i commi 6-bis e 6-ter, impone l'aggiornamento dei prezzi per i SAL relativi alle lavorazioni eseguite o contabilizzate negli anni 2022 e 2023, anche in deroga alle clausole contrattuali. Considerato che le lavorazioni dell'appalto rientravano nel periodo normativamente rilevante, il Comune aveva l'obbligo di concludere il procedimento avviato dall'istanza. L'amministrazione è stata quindi condannata, ai sensi dell'art. 117, comma 2, c.p.a., a pronunciarsi espressamente entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa o dalla notificazione della sentenza, restando impregiudicato il contenuto della valutazione amministrativa, compresi i profili di ricevibilità della domanda. Le spese sono state compensate per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. n. 50/2022

  Per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici

  La disposizione impone l'aggiornamento dei prezzi e il riconoscimento delle relative maggiorazioni per gli appalti di lavori rientranti nei presupposti temporali e oggettivi previsti, anche in deroga alle clausole contrattuali; la verifica della spettanza del beneficio deve essere compiuta dalla stazione appaltante mediante un procedimento istruttorio.

• art. 26, commi 6-bis e 6-ter, d.l. n. 50/2022

  Le disposizioni di cui al comma 6-bis ... si applicano anche agli appalti pubblici di lavori ... relativamente alle lavorazioni eseguite o contabilizzate ... dal 1° gennaio 2023 al 31 dicembre 2023

  I commi estendono al 2023 il meccanismo speciale di aggiornamento dei prezzi, disciplinando rispettivamente gli appalti aggiudicati sulla base di offerte con termine finale entro il 31 dicembre 2021 e quelli con termine compreso tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2022.

• art. 2 l. n. 241/1990

  L'amministrazione ha l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche quando ritenga l'istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.

• art. 133, lett. e), n. 2, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative alla revisione dei prezzi e ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi nei contratti pubblici, nei limiti individuati dalla giurisprudenza in relazione all'esercizio del potere amministrativo.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  In caso di accoglimento dell'azione avverso il silenzio, il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine determinato; quando siano necessari adempimenti istruttori, non sostituisce l'amministrazione nella valutazione spettantele.

• art. 1, comma 458, lett. b), l. n. 197/2022

  Ha inserito nell'art. 26 del d.l. n. 50/2022 i commi 6-bis e 6-ter, estendendo il meccanismo compensativo alle lavorazioni eseguite o contabilizzate nel 2023.

Massime di principio

• La richiesta dell'appaltatore volta a ottenere il riconoscimento della revisione o compensazione dei prezzi avvia un procedimento amministrativo nel quale la stazione appaltante deve verificare, mediante adeguata istruttoria, la sussistenza dei presupposti del beneficio e adottare un provvedimento espresso.
• Nella fase relativa all'an della pretesa revisionale, l'appaltatore è titolare di un interesse legittimo, poiché la stazione appaltante esercita un potere autoritativo e discrezionale di verifica dei presupposti; la posizione può assumere consistenza di diritto soggettivo quanto al quantum solo dopo il riconoscimento della spettanza del compenso.
• L'inerzia della stazione appaltante sulla specifica istanza dell'appaltatore è impugnabile con l'azione avverso il silenzio, senza che il giudice possa sostituirsi all'amministrazione nell'accertamento originario dei presupposti e nella determinazione del compenso.
• L'amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso anche quando ritenga l'istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; tali valutazioni devono essere esplicitate nel provvedimento conclusivo e non giustificano il silenzio.
• Il meccanismo speciale di aggiornamento dei prezzi previsto dall'art. 26 d.l. n. 50/2022 si applica, nei presupposti stabiliti dalla norma, alle lavorazioni eseguite o contabilizzate negli anni 2022 e 2023 anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali.

Come è indicizzato