Sentenza n. 653/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione consiliare con cui il Comune ha approvato una variante al progetto di riqualificazione urbana della STU, reiterando per la terza volta, dopo oltre venti anni, il vincolo preordinato all'esproprio sulle aree di sua proprietà e dichiarando nuovamente la pubblica utilità delle opere. Ha dedotto: violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio e mancato contraddittorio; difetto di motivazione e di istruttoria, poiché la reiterazione non sarebbe stata sorretta dalla motivazione rafforzata richiesta dall'art. 9, comma 4, del d.P.R. n. 327/2001; illogicità e irragionevolezza dell'azione amministrativa per l'inidoneità della STU, sia in concreto, per il mancato avvio dei lavori e della progettazione esecutiva, sia in diritto, per la scadenza della durata statutaria al 31 dicembre 2020; assenza di una necessaria variante urbanistica e contrasto con il PUG adottato; violazione dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento, per la sostanziale modifica dell'intervento originario senza una nuova procedura per la selezione del socio privato. Il Comune e la STU hanno contestato le censure, sostenendo la sufficienza della precedente comunicazione di avvio, la legittimità e attualità della reiterazione, la conformità urbanistica dell'intervento, la perdurante operatività della STU e l'assenza di modifiche sostanziali tali da imporre una nuova gara.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati e ha annullato la deliberazione impugnata. Ha accolto il motivo relativo alla reiterazione del vincolo, rilevando che, trattandosi della terza reiterazione nell'arco di oltre venti anni, la motivazione avrebbe dovuto indicare in modo specifico e concreto l'attualità dell'interesse pubblico, comparare tale interesse con il sacrificio temporale e patrimoniale imposto alla proprietaria, valutare le soluzioni localizzative alternative e considerare l'indennizzo dovuto ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n. 327/2001. La motivazione per relationem era astrattamente ammissibile, ma gli atti richiamati non contenevano tali elementi e non potevano colmare la loro totale omissione. Ha inoltre accolto il motivo concernente l'inidoneità giuridica della STU: alla data della deliberazione la società aveva superato il termine statutario di durata del 31 dicembre 2020 e, ai sensi dell'art. 2484, comma 1, n. 1, c.c., si era verificata la causa di scioglimento, senza che l'amministrazione avesse verificato la persistente capacità giuridica e operativa del soggetto proponente. La proroga societaria deliberata nel 2025 non ha sanato retroattivamente il vizio, pur potendo rilevare per il futuro riesercizio del potere ai sensi dell'art. 2487-ter c.c. Il profilo dell'inidoneità empirica della STU non è stato ritenuto autonomamente decisivo, considerata l'acquisizione dell'84 per cento delle superfici e la complessità dell'intervento. Il motivo sulla partecipazione è stato dichiarato assorbito, ma il TAR ha precisato che il nuovo procedimento dovrà assicurare le garanzie partecipative previste dagli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327/2001. Sono stati respinti i motivi urbanistici: la destinazione ad attrezzature collettive dell'art. 27 delle NTA costituisce vincolo conformativo, non soggetto a decadenza quinquennale; le strutture commerciali possono avere natura collettiva in ragione della funzione oggettiva; l'approvazione del progetto non richiedeva variante urbanistica ai sensi dell'art. 16, comma 2, della l.r. n. 13/2001; le misure di salvaguardia relative al PUG adottato non si applicavano, trattandosi di un atto di pianificazione e gestione urbanistica e non di un titolo edilizio. È stato respinto anche il motivo sulla concorrenza: la legittimazione della ricorrente quale operatore economico era generica, mentre, quale proprietaria esproprianda, il suo interesse era riconosciuto ma la variante non costituiva modifica sostanziale dell'equilibrio economico dell'operazione, essendovi continuità nelle principali categorie funzionali. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 9, comma 4, d.P.R. n. 327/2001

  La reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio richiede una motivazione rafforzata, tanto più specifica e concreta quanto più numerose sono le reiterazioni, con valutazione dell'attualità dell'interesse pubblico, del sacrificio imposto al proprietario e delle alternative localizzative.

• art. 39 d.P.R. n. 327/2001

  La reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio oltre il periodo di ordinaria durata temporanea deve essere accompagnata dalla previsione dell'indennizzo dovuto al proprietario.

• artt. 11 e 16 d.P.R. n. 327/2001

  Nel riesercizio del potere di reiterazione devono essere assicurate le garanzie partecipative del procedimento espropriativo.

• art. 2484, comma 1, n. 1, c.c.

  Il decorso del termine di durata della società determina lo scioglimento con effetto immediato, indipendentemente dall'iscrizione nel Registro delle imprese, avente natura dichiarativa.

• art. 2487-ter c.c.

  La causa di scioglimento può essere revocata prima dell'avvio della liquidazione; la proroga successiva della durata societaria rileva per il futuro, ma non sana retroattivamente l'illegittimità dell'atto amministrativo precedente.

• art. 16, comma 2, l.r. n. 13/2001

  Quando lo strumento urbanistico vigente contiene destinazioni specifiche per la realizzazione di servizi pubblici, l'approvazione dei relativi progetti di opere pubbliche non richiede una variante urbanistica.

• art. 13 l.r. n. 20/2001

  Le misure di salvaguardia del piano urbanistico adottato impediscono il rilascio di titoli abilitativi in contrasto con il piano, ma non si applicano a un atto di pianificazione e gestione urbanistica che approva un progetto e reitera un vincolo.

• art. 120 d.lgs. n. 267/2000

  La STU è lo strumento societario utilizzato per la realizzazione dell'intervento di riqualificazione urbana, ma la sua persistente capacità giuridica e operativa deve essere verificata dall'amministrazione al momento dell'esercizio del potere.

Massime di principio

• La reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio, soprattutto quando interviene per la terza volta dopo un periodo ultraventennale, è legittima solo se sorretta da una motivazione rafforzata, concreta e specifica, che dimostri l'attualità dell'interesse pubblico, valuti le soluzioni localizzative alternative e compari l'interesse pubblico con il sacrificio temporale e patrimoniale imposto al proprietario.
• La motivazione per relationem della reiterazione di un vincolo espropriativo è ammissibile soltanto se gli atti richiamati contengono effettivamente la comparazione tra interessi pubblici e privati, la valutazione delle alternative e la considerazione dell'indennizzo; il mero richiamo a documenti privi di tali elementi non supplisce alla loro omissione.
• La reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio oltre la sua ordinaria durata temporanea deve essere accompagnata dalla considerazione dell'indennizzo dovuto al proprietario ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n. 327/2001.
• Quando un'amministrazione approva una proposta proveniente da una società la cui durata statutaria è già scaduta, deve verificare la persistente capacità giuridica e operativa del soggetto attuatore; la successiva proroga della società non sana retroattivamente l'illegittimità dell'atto adottato anteriormente.
• Un vincolo derivante dalla zonizzazione generale di un intero ambito territoriale, applicabile indistintamente alle proprietà ricomprese nella zona e non riferito puntualmente a un'opera pubblica determinata, ha natura conformativa e non è soggetto alla decadenza quinquennale dei vincoli espropriativi.
• La qualificazione collettiva di un'opera dipende dalla sua funzione oggettiva nel contesto urbano e non dalla natura pubblica o privata del soggetto che la realizza o gestisce; pertanto, anche strutture commerciali realizzabili mediante iniziativa privata possono rientrare tra le attrezzature di uso collettivo.

Come è indicizzato