Sentenza n. 859/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha proposto ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. contro l'inerzia del MASE sulla domanda presentata nel maggio 2024 per il rilascio della Valutazione di Impatto Ambientale relativa a un impianto agrivoltaico di potenza pari a 57.002,4 kWp, da realizzare nei comuni di Argenta e Portomaggiore. Il procedimento era stato dichiarato procedibile, si erano svolte le consultazioni pubbliche e la Commissione tecnica PNRR-PNIEC aveva espresso parere favorevole nel marzo 2025. Il MASE aveva quindi trasmesso il parere alla Soprintendenza speciale per il PNRR per l'acquisizione del concerto previsto dall'art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006, ma il concerto non era stato reso e il MASE non aveva adottato il provvedimento conclusivo, neppure dopo il sollecito del settembre 2025. La ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 25 d.lgs. 152/2006, degli artt. 1 e 2 l. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di buon andamento, imparzialità e giusto procedimento, del principio di massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili e delle direttive europee in materia. Ha sostenuto che i termini per la conclusione della VIA fossero decorsi e che il silenzio della Soprintendenza sul concerto non potesse giustificare l'inerzia del MASE, anche alla luce dell'art. 17-bis l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha accertato l'illegittimità del silenzio-inadempimento del MASE. Ha rilevato che i termini del procedimento di VIA sono perentori ai sensi dell'art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006, secondo una perentorietà sui generis che non determina la perdita del potere amministrativo né la formazione di un silenzio significativo, ma consente l'esperimento dell'azione contro il silenzio. Nel caso concreto, il termine massimo per la conclusione del procedimento era ampiamente scaduto; la fase istruttoria si era conclusa con il parere favorevole della Commissione tecnica PNRR-PNIEC e il MASE avrebbe dovuto adottare il provvedimento espresso entro il termine previsto, anche considerando il termine per il concerto ministeriale. L'inerzia della Soprintendenza non costituiva una giustificazione per il mancato esercizio del potere da parte del MASE: in assenza di una diversa disciplina speciale, trovava applicazione l'art. 17-bis l. 241/1990, con conseguente formazione del silenzio-assenso endoprocedimentale dopo la scadenza del termine per il concerto. Il meccanismo sostitutivo previsto dall'art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006 presuppone invece l'attivazione del potere sostitutivo e non elimina l'obbligo ordinario di concludere il procedimento. Il Ministero è stato condannato ad adottare un provvedimento espresso entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Per l'ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Direttore generale della Direzione generale Valutazioni ambientali del MASE, con facoltà di delega, da insediarsi entro i successivi trenta giorni. Il MASE è stato inoltre condannato al pagamento di euro 2.000, oltre accessori, per spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

  L'amministrazione è obbligata a concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato su istanza, anche quando siano decorsi i termini speciali previsti dalla disciplina di settore.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio dell'amministrazione chiamata a rendere un assenso, concerto o nulla osta endoprocedimentale consente, in assenza di una diversa disciplina speciale, la formazione del silenzio-assenso, anche quando l'amministrazione sia preposta alla tutela di interessi sensibili.

• art. 31 c.p.a.

  Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo [...] chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.

  L'azione contro il silenzio è proponibile finché perdura l'inadempimento e consente al giudice di accertare l'obbligo di provvedere, senza sostituirsi all'amministrazione salvo i casi previsti dalla norma.

• art. 117 c.p.a.

  In caso di totale o parziale accoglimento il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.

  Il giudice, accertata l'inerzia, ordina all'amministrazione di concludere il procedimento entro il termine stabilito e può nominare un commissario ad acta per l'eventuale ulteriore inadempimento.

• art. 7-bis, comma 4, d.lgs. 152/2006

  In sede statale il MASE è l'autorità competente per la VIA e adotta il provvedimento nelle forme previste dall'art. 25.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

  Dopo il parere della Commissione tecnica, il MASE deve adottare il provvedimento di VIA entro il termine previsto; il mancato concerto ministeriale non autorizza il MASE a lasciare indefinitamente il procedimento senza conclusione.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La perentorietà dei termini della VIA è sui generis: il loro decorso consente l'azione contro il silenzio, ma non determina decadenza dal potere di provvedere né formazione automatica di un provvedimento favorevole.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  In caso di inerzia nella conclusione del procedimento [...] ovvero in caso di ritardo nel rilascio del concerto [...] il titolare del potere sostitutivo [...] provvede al rilascio degli atti di relativa competenza entro i successivi trenta giorni.

  Il potere sostitutivo costituisce un rimedio ulteriore, attivabile d'ufficio o su istanza di parte, e non esclude l'obbligo dell'amministrazione titolare di concludere il procedimento.

• art. 22, comma 1, lett. b), d.lgs. 199/2021

  I termini delle procedure di autorizzazione per impianti in aree idonee sono ridotti di un terzo.

  La riduzione dei termini per gli impianti ubicati in aree idonee non era necessaria per accertare l'inerzia, poiché il termine ordinario massimo risultava comunque ampiamente decorso.

Massime di principio

• La scadenza dei termini perentori previsti per il procedimento di VIA non determina la perdita del potere amministrativo né la formazione di un provvedimento tacito favorevole; essa configura invece un silenzio-inadempimento azionabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., restando l'amministrazione obbligata a provvedere espressamente.
• Quando, nel procedimento di VIA, la fase istruttoria si sia conclusa con il parere della commissione tecnica competente, il MASE non può giustificare la mancata adozione del provvedimento finale con il ritardo dell'amministrazione chiamata a rendere il concerto ministeriale.
• In assenza di una disciplina speciale incompatibile, il silenzio dell'amministrazione competente a rendere un concerto endoprocedimentale è regolato dall'art. 17-bis l. 241/1990; decorso il termine previsto, può formarsi il silenzio-assenso endoprocedimentale anche quando siano coinvolti interessi sensibili, inclusa la tutela dei beni culturali.
• Il potere sostitutivo previsto dalla disciplina della VIA per l'inerzia dell'autorità competente o per il ritardo nel concerto opera solo se viene attivato il relativo procedimento sostitutivo e non esonera l'amministrazione titolare dall'obbligo di concludere il procedimento.
• Accertato il silenzio-inadempimento nel giudizio ex art. 117 c.p.a., il giudice può ordinare all'amministrazione di adottare il provvedimento espresso entro un termine determinato e nominare preventivamente un commissario ad acta per l'ulteriore inerzia.

Come è indicizzato